II GSK 1669/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Andrzej Kuba po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M Z od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 148/18 w sprawie ze skargi M Z na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [..]listopada 2017 r. nr [..] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M Z na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 9 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) oddalił skargę M Z (dalej: skarżący) na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes) z dnia [..] listopada 2017 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, decyzją z dnia [..] kwietnia 2009 r. ustalił, że M Z podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu współpracy przy prowadzeniu pozarolniczej działalności gospodarczej H Z od 1 stycznia 2001 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na nowe dowody w sprawie tj. zaświadczenie Urzędu Miejskiego w P z dnia 16 marca 2009 r. informujące, że H Z zgłosiła zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej od dnia 1 marca 2009 r. do dnia 31 maja 2009 r. Dyrektor po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. ustalił, że zainteresowany podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu współpracy przy prowadzeniu pozarolniczej działalności gospodarczej H Z od 1 stycznia 2001 r. do 28 lutego 2009 r. Prezes decyzją z dnia [...] października 2009 r. utrzymał w mocy w decyzję organu I instancji. WSA w Warszawie wyrokiem z 20 kwietnia 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w protokole kontroli przeprowadzonej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych określono okres kontroli od 1 stycznia 2001 r. do 30 listopada 2008 r. Tymczasem Dyrektor uznał, że M Z podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu od 1 stycznia 2001 r. do 28 lutego 2009 r. Zatem kwestia współpracy po dniu 30 listopada 2008 r., tzn. jej charakter i czas trwania nie była badana w toku postępowania administracyjnego przez organ I i II instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor w dniu [...] stycznia 2011 r. wydał decyzję ustalającą, że zainteresowany w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 30 listopada 2008 r. podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu jako osoba współpracująca z osobą prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą. Prezes decyzją z [...] lutego 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. WSA w Warszawie wyrokiem z 15 lipca 2011 r., oddalił skargę na tę decyzję, NSA wyrokiem z 19 marca 2013 r. oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA. M Z 30 kwietnia 2013 r., złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezesa z dnia [...] lutego 2011 r. Prezes postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., odmówił wznowienia przedmiotowego postępowania, a następnie postanowieniem z dnia [..] października 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] lipca 2013 r. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2014 r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 3520/13 uchylił postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r. oraz postanowienie z dnia [...] października 2013 r. Rozpatrując ponownie wniosek o wznowienie postępowania, Prezes postanowieniem z [...] lipca 2017 r., odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2017 r. Prezes utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] lipca 2017 r., odmawiające wznowienia postępowania. WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższe postanowienie. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3520/13 uchylił postanowienia Prezesa z dnia [...] lipca 2013 r. oraz [...] października 2013 r. odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezesa NFZ z dnia [...] lutego 2011 r. Sąd stwierdził, że Prezes NFZ prowadząc postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 77 oraz 80 k.p.a. przez brak zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, bowiem odmówił wznowienia postępowania z uwagi na brak nowych dowodów w sprawie. Sąd wskazał, że w toku ponownego postępowania organ winien zgromadzić materiał dowodowy zgodnie z dyspozycją art. 77 k.p.a. oraz rozpatrzeć wniosek stosownie do art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Tak więc, organ administracji rozpoznając ponownie sprawę był związany oceną prawną zawartą w powołanym wyroku WSA. W szczególności przy ponownym rozpoznawaniu sprawy miał w sprawie zastosowanie przepis art. 153 p.p.s.a. W świetle tego przepisu ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Rozpoznając ponownie sprawę organ zastosował się do zaleceń wskazanych w wyroku WSA. Organ ustalił, że skarżący do skargi o wznowienie postępowania kierowanej bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego załączył pismo z dnia 19 maja 2013 r. wraz z załącznikami, m.in. załączył opinię psychologiczną z dnia 21 września 2008 r., która była przedmiotem postępowania organu I i II instancji od 2009 r. jak również przedmiotem postępowania sądowego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, który to wyrokiem z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 808/11, oddalił skargę. Ponadto do pisma z dnia 19 maja 2013 r. została załączona dokumentacja medyczna dotycząca stanu zdrowia skarżącego a mianowicie skierowanie do szpitala psychiatrycznego w związku z m.in. zaburzeniami lękowymi, rozdrażnieniem (zaburzenia depresyjne nawracające), opinię lekarską z października 1997 r. stwierdzającą zaburzenia depresyjne, kartę informacyjną ze Szpitala w Pułtusku z dnia 26 maja 2003 r. potwierdzającą m.in. napadowe migotanie przedsionków, komorowe zaburzenia rytmu, chorobę wieńcową, nadciśnienie tętnicze oraz chorobę wrzodową żołądka, zespół depresyjno-lękowy, kartę informacyjną ze szpitala w Pułtusku z dnia 16 maja 2002 r. z rozpoznaniem m. in. komorowego zaburzenia rytmu serca, nadciśnienia tętniczego, chorobę wieńcową, zapalenie żołądka. W ocenie WSA z akt sprawy wynika, że organy administracji informowały skarżącego o możliwości składania wyjaśnień, dostarczenia dokumentów, które mogłyby mieć znaczenie przy ustaleniu obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego. Dokumenty, które zostały załączone do pisma z dnia 19 maja 2013 r. istniały w chwili wydawania decyzji przez organ I i II instancji rozstrzygających o obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu. W konsekwencji organ zasadnie uznał, że skarżący wnosząc o wznowienie postępowania, nie przedstawił nowych dowodów, które nie były przedmiotem postępowania. Całość dokumentacji zgromadzona w sprawie została przekazana wraz ze skargą do WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. VI SA/Wa 808/11 oddalił skargę. WSA w Warszawie wyjaśnił, że w treści art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., mowa jest o ujawnieniu nowych istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Strona może na tej podstawie domagać się wznowienia postępowania jedynie wówczas, gdy przed wydaniem decyzji ostatecznej nie wiedziała o tychże okolicznościach lub dowodach. Do wznowienia postępowania może zatem dojść, jeżeli spełnione zostaną łącznie cztery warunki: okoliczności faktyczne lub dowody istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej, są one istotne, zostały one ujawnione po wydaniu decyzji, nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. materialnego. Sąd I instancji wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania, występuje stadium pierwsze, które warunkuje przejście do następnego stadium postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.). Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 3). We wstępnej fazie postępowania regulującej stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organ bada, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub 145a k.p.a., czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a. Gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. M Z zaskarżył wyrok w całości domagając się jego uchylenia oraz uchylenia postanowień Prezesa, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. przez błędne oddalenie skargi w sytuacji, gdy powinna zostać uwzględniona; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo że zaskarżone postanowienia naruszają art. 145 § 1 pkt 5 i art. 149 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a.; 3. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez przyjęcie stanu faktycznego nie znajdującego odzwierciedlenia w aktach sprawy – ustalenie, że organ, wydając decyzje I i II instancji, dysponował wszystkimi dokumentami załączonymi do pisma z dnia 19 maja 2013 r.; 4. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez uznanie, że organ rozstrzygnął sprawę zgodnie z wiążącą oceną prawną w zakresie niewyjaśnienia istotnych, zdaniem Sądu rozstrzygającego sprawę uprzednio, okoliczności faktycznych oraz zawarcie w uzasadnieniu wyroku błędnych ustaleń co do braku naruszenia prawa procesowego przez organ. Organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna M Z nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. Zdaniem NSA nietrafne są podniesione w tej skardze zarzuty, przy czym różne są powody ich nieuznania. Wszystkie zostały oparte na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zatem na naruszeniu przepisów procesowych. Sąd II instancji zauważa i podkreśla, że w przypadku zarzutów procesowych strona ma nie tylko wskazać przepis, które jej zdaniem naruszył Sąd II instancji, ale ma uzasadnić wpływ tych naruszeń na wynik sprawy. Warunek taki wprost wynika z treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a dodatkowo jest potwierdzony w art. 176 § 1 pkt 2 tej ustawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawiera wskazanego elementu, bowiem jej uzasadnienie nie odnosi się do rozważań na temat wpływu przepisów objętych zarzutami na rozstrzygnięcie. Brak taki jest wadą formalną skargi kasacyjnej i już on sam daje podstawę do odmowy kontroli wyroku z punktu widzenia naruszeń podnoszonych w zarzutach. Niezależnie od tego Sąd II instancji nie dopatruje się naruszenia przez skarżony wyrok art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. W ocenie NSA tych przepisów w ogóle nie można ze sobą łączyć i wykazywać jako jedno naruszenie prawa. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje wymogi formalne uzasadnienia wyroku. Innymi słowy określa elementy, które musi zawierać poprawnie sporządzone uzasadnienie. Kontrolowany wyrok posiada te części składowe, zatem nie można uznać za trafny zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd II instancji wskazuje, że art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest normą, przez pryzmat której można kwestionować naruszenia prawa materialnego lub procesowego stosowanych przez organy. Tego typu wady, jeżeli wystąpiły należy zaczepiać w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Również jako nietrafny musi być oceniony zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. W nauce i orzecznictwie ugruntowany i jednoznaczny jest pogląd, że ten przepis nie może być samoistną podstawą kasacyjną. Naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi może mieć miejsce tylko ze względu na nieprawidłowe stosowanie przepisów przez organy. Oznacza to, że skuteczne naruszenie art. 151 p.p.s.a. może być wykazane tylko przez określenie przepisów naruszonych przez organy. Brak wskazania tych przepisów czyni zarzut niezasadnym z powodów formalnych. NSA nie dopatruje się także naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że nie zostały one przedstawione przez organ. Naruszenie tego przepisu może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd wydaje wyrok nie zamykając rozprawy albo gdy wyrokuje bez akt sprawy, a akta takie zostały sądowi przedstawione. Natomiast ocena trafności wyrokowania nie może być obejmowana dyspozycją wskazanego przepisu. Wreszcie za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 149 § 1 i 2 k.p.a. Ten zarzut jest formalnie poprawny, ale merytorycznie nietrafny. Sama skarga kasacyjna w uzasadnieniu stwierdza, że dokumenty, na które powołuje się strona istniały w czasie rozstrzygania sprawy i były znane organowi. Wniosek taki potwierdza także wyrok WSA w Warszawie z 15 lipca 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 808/11 oddalający skargę w sprawie merytorycznej. Zatem skoro te dowody istniały w chwili orzekania, to trafnie przyjął Sąd I instancji, że nie miały one cech "nowości", a tym samym nie mogły być podstawą wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Z tych wszystkich powodów i ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.