II SA/Op 138/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant Referent stażysta Katarzyna Działek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji własnej o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego i odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi sądowoadministracyjnej wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez D. G. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 stycznia 2018 r., nr [...] , uchylająca w całości decyzję ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 24 października 2017 r., nr [...] i orzekająca o istocie sprawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 29 czerwca 2017r., nr [...] odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla D. G. w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną, tj. M. R., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika następujący stan faktyczny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, po rozpoznaniu odwołania D. G., decyzją z dnia 24 października 2017 r., nr [...] uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 29 czerwca 2017r., nr [...] odmawiającą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla ww. i orzekło o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią M. R. na okres od 2 marca 2017 r. bezterminowo: w okresie od 2 marca 2017 r. do 31 marca 2017 r. w wysokości 1.360,70, zaś w okresie od 1 kwietnia 2017 r. w kwocie 1.406.00 zł miesięcznie. Decyzja została doręczona stronie dnia 14 grudnia 2017r. Dnia 18 grudnia 2017 r. Dyrektor Miejskiego Centrum Świadczeń w [...] powiadomił Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, że D. G. ma przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią – M. R., a to decyzją ostateczną z dnia 26 czerwca 2017 r., nr [...], na okres zasiłkowy 2016/2017 i decyzją ostateczną z dnia 15 listopada 2017 r., nr [...], na okres zasiłkowy 2017/2018. Jednocześnie organ I instancji przekazał kopie ww. decyzji, na których strona potwierdziła ich odbiór. Postanowieniem z dnia 10 stycznia 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wznowiło z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia 24 października 2017 r., nr [...]. Postanowienie zostało doręczone stronie dnia 18 stycznia 2018 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jaką daje instytucja wznowienia postępowania, w sytuacji gdy po wydaniu tej decyzji ujawniła się wadliwość postępowania, na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Przywołał przepisy art. 145 § 1 K.p.a., art. 149 K.p.a. i stwierdził, że w związku z ujawnieniem w dniu 18 grudnia 2017 r. okoliczności istotnej dla sprawy ustalenia uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego nieznanych tutejszemu organowi w dniu wydawania decyzji Kolegium z dnia 24 października 2017 r., należało wznowić postępowanie zakończone ww. decyzją ostateczną. Podał organ, że tą nową okolicznością, o której nie posiadał wiedzy rozstrzygając o prawie strony do świadczenia pielęgnacyjnego, była pozostająca w obrocie prawnym decyzja ostateczna Prezydenta Miasta [...] z dnia 26 czerwca 2017r., nr [...], ustalająca stronie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną M. R., która to okoliczność została udowodniona we wznowionym postępowaniu. Argumentował nadto, że powyższe obligowało organ drugiej instancji do wznowienia postępowania odwoławczego w sprawie zainicjowanej odwołaniem strony, wniesionym dnia 7 czerwca 2017 r. i rozpoznania sprawy w trybie art. 151 § 1 K.p.a. Dalej SKO przywołało treść przepisu art. 17 ust. 1, ust. 1b i ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych i stwierdziło, że wprawdzie babcia wnioskodawczyni legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 23 marca 2017 r. o zaliczeniu jej do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności od 2 marca 2017 r., z którego również wynika, że daty niepełnosprawności nie można ustalić, a orzeczenie wydano na stałe oraz, że wnioskodawczyni nie pozostaje w zatrudnieniu, ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią, to jednak wobec faktu przyznania i pobierania przez stronę specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie od 2 marca 2017 r. do 31 października 2017 r. i od 1 listopada 2017 r. do 1 października 2018 r. brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść ww. art. 17 ust. 1b ww. ustawy. Dodał organ, że przyznanie stronie świadczenia pielęgnacyjnego będzie możliwe po usunięciu z obrotu prawnego decyzji przyznającej jej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co może nastąpić na jej wniosek, bądź po upływie okresu zasiłkowego wskazanego w decyzji organu I instancji z dnia 15 listopada 2017r., pod warunkiem jednak złożenia stosownego wniosku i spełnienia pozostałych przesłanek wynikających z ustawy o świadczeniach rodzinnych. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się oświadczenie strony datowane na dzień 18 grudnia 2017 r., w którym ta oświadczyła, że wobec zbiegu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego wybiera korzystniejsze, tj. świadczenie pielęgnacyjne. Z treścią powyższej decyzji nie zgodziła się D. G. W uzasadnieniu skargi przestawiła stan faktyczny sprawy wyrażając niezadowolenie z decyzji uchylającej przyznane jej świadczenie pielęgnacyjne. Stwierdziła, że nie rozumie, jak przez 11 miesięcy SKO nie ustaliło tak istotnej kwestii, tj., że pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy. Dodała, że gdyby wiedziała, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego będzie przeszkodą w uzyskaniu świadczenia pielęgnacyjnego, to nie pobierałaby tego zasiłku. Do skargi skarżąca załączyła decyzje SKO z dnia 29 stycznia 2018 r. i 24 października 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Dodało, że podniesione przez skarżącą kwestie w skardze są bezzasadne, gdyż zaskarżona decyzja zapadła w ramach postępowania wznowieniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm. - dalej P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżenia jest wydana, po wznowieniu z urzędu postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, decyzja z dnia 29 stycznia 2018 r., którą uchylono w całości decyzję ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 24 października 2017 r., nr [...] i orzeczono o istocie sprawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 29 czerwca 2017r., nr [...], odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla skarżącej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną babcią. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową, która stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w jakim doszło do jej wydania, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych w przepisach prawa procesowego (art. 145, art. 145a K.p.a.). Podkreślić należy, że każda z przesłanek podanych w art. 145 § 1 K.p.a., łączy się z wadliwością samego postępowania administracyjnego, zaistniałą jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy. Odnotować także przyjdzie, że z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych wynikającą z art. 16 § 1 K.p.a., wykładnia przesłanek wznowienia postępowania winna mieć charakter ścieśniający, bowiem przy wznowieniu postępowania chodzi o sprawdzenie, czy w czynnościach procesowych poprzedzających wydanie w trybie zwykłym decyzji doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 - 8 K.p.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm. – dalej jako K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Zatem, aby dana okoliczność lub dowód mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania, musi on istnieć w dacie wydania decyzji ostatecznej i nie może być znany organowi wydającemu decyzję. Bez znaczenia przy tym pozostaje, czy brak wiedzy organu o tych nowych istotnych dla sprawy okolicznościach faktycznych (nowych dowodach) nastąpił w wyniku zaniedbań procedującego w sprawie organu, czy też bez jego winy. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy uznać należało, że organ odwoławczy prawidłowo przyjęły, iż okoliczność pobierania przez stronę specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie od 2 marca 2017 r. do 31 października 2017 r. i od 1 listopada 2017 r. do 1 października 2018 r. odpowiednio na podstawie ostatecznych decyzji z dnia 26 czerwca 2017 r., nr [...], na okres zasiłkowy 2016/2017 i z dnia 15 listopada 2017 r., nr [...], na okres zasiłkowy 2017/2018, stanowi nowe istotne dla sprawy dowody, wyczerpujące przesłanki do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją SKO z dnia 24 października 2017 r., doręczoną stronie w dniu 14 grudnia 2017 r. Wydanie zatem przez organ postanowienia z dnia 10 stycznia 2018 r. o wznowieniu postępowania oznaczało, nie tylko, że organ wznowił z urzędu postępowanie w sprawie wobec wystąpienia okoliczności, o których stanowi art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., ale również, że zmierza do merytorycznego rozpoznania sprawy, które może zakończyć się wyłącznie jednym z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 K.p.a. W oparciu o ten przepis organ może wydać decyzję: 1) odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a (art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.), albo 2) uchylić decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia i orzec na nowo co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.), albo 3) stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, gdy występują przesłanki negatywne określone w art. 146 § 1 i 2 K.p.a. wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 151 § 2 K.p.a.). Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952, ze zm. – dalej zwana ustawą). Art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W sprawie nie jest spornym, że wnioskodawczyni jest wnuczką osoby wymagającej opieki i stąd też nie zachodziła konieczność badania przesłanek, o których stanowi art. 17 ust. 1a ustawy. Z kolei, zgodnie z treścią art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Sąd w ocenie prawnej stanu faktycznego sprawy uwzględnia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 - Dz. U. poz. 1443 - którym orzeczono o niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno co do jego skutków, jak i kluczowego znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy, a to z uwagi na braki możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności babci wnioskodawczyni. Przywołanym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny uznał przepis art. 17 ust. 1b ustawy za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Wyrok wszedł w życie w dniu ogłoszenia, tj. w dniu 23 października 2014 r. Wyrok Trybunału nie doprowadził do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego i stąd też jego treść wiąże wszystkich – w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP – i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną. To orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ma wpływ na sytuację prawną skarżącej i dlatego też organy administracji rozstrzygające o prawie skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego miały obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, który z dniem 23 października 2014 r. został ostatecznie uznany za niekonstytucyjny. Orzecznictwo sądów administracyjnych, aprobujące zaprezentowane stanowisko jest stosunkowo jednolite (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/GL 5/17 i powołane tam orzeczenia; wyrok WSA w Opolu z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt II SA/Op 370/16; wyroki NSA z 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16; z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1614/16 – wszystkie na: http:www.orzeczenia .nsa.gov.pl) Nie podziela Sąd stanowiska organu drugiej instancji co do wskazanych w zaskarżonej decyzji materialno-prawnych podstaw odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, tj. przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli opiekun osoby niepełnosprawnej ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W sprawie istotne znaczenie ma fakt złożenia przez skarżącą w dniu 18 grudnia 2017 r. oświadczenia o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce otrzymywanego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Oświadczenie to wpłynęło do Miejskiego Centrum Świadczeń w [...], tj. organu pierwszej instancji w dniu 18 grudnia 2017 r., a więc już po doręczeniu decyzji organu drugiej instancji. Organ pierwszej instancji nie podjął żadnych czynności w przedmiocie tego wniosku, a organ odwoławczy pomimo brzmienia przepisu art. 27 ust. 5 ustawy pominął regułę wynikającą z tego przepisu, a dotyczącą zbiegu wypłacanego zasiłku dla opiekunów z świadczeniem pielęgnacyjnym. Przepis art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczy prawa do przyznania jednego ze świadczeń rodzinnych na skutek zbiegu uprawnień i statuuje możliwość dokonania wyboru świadczenia przez osobę uprawnioną w sytuacji opieki nad tą samą osobą. Zdaniem Sądu, nie do przyjęcia jest stanowisko, że w myśl art. 27 ust. 5 ustawy w sytuacji, gdy osoba uprawniona otrzymuje jedno ze świadczeń ustalenie prawa do innego świadczenia opiekuńczego nie jest możliwe. Takie rozumienie przepisu prowadziłoby do sytuacji, w której możliwość dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń byłaby niemożliwa do realizacji, a uprawnienie to miałoby charakter iluzoryczny. Przepis art. 27 ust. 5 ustawy stanowi o zbiegu uprawnień, które winny być rozpatrywane po uprzednim zbadaniu przesłanek do ich uzyskania i ustalenia prawa. Tym samym działania organów administracji w sprawie objętej skargą były sprzeczne z zasadami państwa prawa. Z przepisu art. 27 ust. 5 ustawy wynika bowiem, że przy zbiegu uprawnień do świadczeń uregulowanych w powołanej ustawie skarżącej przysługuje prawo do wyboru korzystniejszego świadczenia. Skarżąca takie oświadczenie złożyła. Przepis art. 27 ust. 5 ustawy wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2016 r., a zatem w dacie złożenia wniosku (kwiecień 2017 r.) i stąd też skarżąca mogła dokonać wyboru przysługującego jej świadczenia i tego wyboru dokonała. W państwie prawa nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, nie będąc uprzednio pouczona o prawie wyboru jednego z nich i nie mając możliwości złożenia takiego oświadczenia w konkretnym postępowaniu, zwłaszcza wznowionym z uwagi na pobieranie świadczenia mniej korzystnego. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd zgodnie z którym dla uniknięcia zbiegu ww. świadczeń możliwe jest wydanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 82/18; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2758/17 i powołane tam orzecznictwo – www. orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego, fakt uzyskiwania przez skarżąca zasiłku dla opiekuna nie mógł stanowić w okolicznościach przedmiotowej sprawy przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ pierwszej instancji zobligowany był bowiem do uchylenia decyzji przyznającej skarżącej zasiłek dla opiekuna - po uzyskaniu zgody skarżącej (jeśli jej oświadczenie w tym zakresie z dnia 18 grudnia 2017 r. budziło jakiekolwiek wątpliwości). Kolegium zaś dążąc do wydania decyzji opartej o art. 151 K.p.a. winno ustalić, czy skarżąca złożyła, stosownie do art. 27 ust. 5 ustawy oświadczenie o wyborze jednego ze świadczeń i dopiero przystąpić do merytorycznego rozpoznania sprawy. Reasumując, w sprawie doszło do błędnego zastosowania przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę, organ uwzględni powyższą ocenę. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy pominie tę część normy art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) uznał za niezgodną z Konstytucją RP. Następnie, organ dokona merytorycznego rozpoznania odwołania skarżącej, przy uwzględnieniu jej oświadczenia z dnia 18 grudnia 2017 r. Mając na uwadze powyższe, sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.