II SA/Bk 156/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...]stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] września 2017 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej M. K. kwotę 2115 (słownie: dwa tysiące sto piętnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. K. (poprzednio M. B.) złożyła wniosek o wypłatę odszkodowania za przejętą nieruchomość pod budowę drogi na skutek decyzji podziałowej. Decyzją bowiem z dnia [...] lutego 2001 roku nr [...] zatwierdzony został podział działki nr [...] o pow. [...]ha położonej w P., stanowiącej jej własność na działki nr: [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha i nieruchomość nr [...] jako grunt wydzielony pod budowę drogi przeszedł za odszkodowaniem na rzecz Gminy Ch. Odszkodowanie nie zostało wypłacone, rokowania nie zakończyły się sukcesem. Po wszczęciu postępowania Starosta Powiatowy w B. powołał rzeczoznawcę majątkowego, który w operacie szacunkowym z [...] listopada 2016 roku dokonał wyceny nieruchomości na kwotę 7.466zł. przyjmując cenę 1m2 na 52, 58 zł. Rzeczoznawca dokonał szacunku przyjmując metodę porównywania parami w podejściu porównawczym. Do porównania przyjął transakcje "drogowe", uwzględniając przede wszystkim, jak wskazał, "cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości oraz jej stan zagospodarowania, a także stan prawny nieruchomości". Na zastrzeżenia strony odnośnie sposobu oszacowania i ustalenia zaniżonej wartości działki "odjętej" pod drogę, rzeczoznawca podtrzymał swoją ocenę, iż wybrane do szacunku działki stanowią nieruchomości podobne i zostały wyselekcjonowane z obszaru powiatu, tj. gminy Ch. i sąsiedniej – gminy T. K., a cechy różnicujące "zostały skorygowane poprzez odpowiednie zakresy kwotowe dla przyjętej skali ocen." Starosta Powiatu B. decyzją z dnia [...] września 2017 roku nr [...] ustalił wartość przyjętej nieruchomości nr [...] o pow. [...] ha na 7.446 zł. i na tę kwotę ustalił wysokość odszkodowania, do zapłaty którego zobowiązał Burmistrza Ch. w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji. W uzasadnieniu przytoczył stan faktyczny sprawy wyjaśniając, że wobec przejścia własności działki nr [...] pod drogę (zgodnie z przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego) wnioskodawczyni przysługuje odszkodowanie. Przytoczył regulacje ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997 roku dotyczące zasad ustalania odszkodowania. W całości podzielił operat szacunkowy i zastosowaną metodę ustalania wartości nieruchomości podkreślając, że w postępowaniu w sprawie podziału nieruchomości "zasada korzyści" nie ma zastosowania. Sporna nieruchomość przed podziałem miała w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie drogowe i tak została oszacowana. Organ wyjaśnił, że nie posiada wiadomości specjalnych, dlatego oceny operatu szacunkowego może dokonać wyłącznie pod względem formalnym nie wkraczając w merytoryczną zasadność opinii. W odwołaniu od powyższej decyzji M. K. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności: 1) art. 134 ust. 1 - 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n., poprzez ich błędną subsumcję i uznanie, że operat szacunkowy z dnia 10 listopada 2016 r. spełnia wymogi powyższych przepisów, w sytuacji gdy przez rzeczoznawcę został zastał zastosowany niewłaściwy dobór nieruchomości podobnych, albowiem przyjętych nieruchomości nie można potraktować jako podobne w myśl art. 4 ust. 16 u.g.n. ponieważ: po pierwsze - różna jest wielkość trzech działek przyjętych do analizy porównawczej (waha się od 20 m 2 do 268 m 2, zaś metraż działek jest cechą różnicującą); po wtóre - przyjęte do porównania nieruchomości różnią się znacząco od podlegającej ocenie działce odwołującej w zakresie lokalizacji, powierzchni, cech rynkowych A/pływających na jej wartość, a ponadto kwalifikowane są przez samą biegłą jako a/ większości cechy przeciętne, w sytuacji gdy w zakresie tych samych cech wyceniana działka - jako co najmniej dobra, co przy jednoczesnym braku wyjaśnienia przez biegłą powyższych kwestii, pomimo złożonych w tym zakresie zarzutów skutkuje brakiem prawidłowej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym sposobu wyceny i w konsekwencji znaczącym zaniżeniem wartości przejętej nieruchomości i należnego stronie odszkodowania; 2) naruszenie art. 134 ust. 4 u.g.n. poprzez uznanie, iż operat z dnia 10 listopada 2016 roku spełnia wymogi formalno - prawne, podczas gdy w przedmiotowym operacie pominięto zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane przeznaczeniem nieruchomości na cel publiczny oraz 3) zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy poprzez rozstrzygnięcie w oparciu o niepełny materiał dowodowy w sytuacji kwestionowania operatu szacunkowego i naruszenie art. 78, 80, 107 § 3 oraz 11 kpa poprzez zaniechanie prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia i wydanie go pomimo niewyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych sprawy. Domagała się uchylenia zaskrzonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszoinstancyjnemu oraz dopuszczenia dowodu z operatu szacunkowego innego rzeczoznawcy majątkowego bądź zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę operatu z [...]11.2016 roku sporządzonego w sprawie. Odwołująca kwestionowała zasadność uznania przyjętych do porównania nieruchomości jako podobnych w rozumieniu ustawy. Wskazywała, że rzeczoznawca faktycznie nie ustosunkował się do zarzutów zgłoszonych do operatu przez niego sporządzonego. Akcentowała brak oceny operatu przez organ I instancji. Wojewoda P. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 roku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Ocenił, iż zasady ustalania wartości działki przejętej pod drogę określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach wykonawczych zostały w sprawie zachowane. Poddał ocenie operat szacunkowy wskazując, że: - prawidłowo rzeczoznawca dokonał oceny przy uwzględnieniu transakcji nieruchomości drogowych, bowiem na dzień przejęcia sporna nieruchomość przeznaczona była pod inwestycję drogową; - rzeczoznawca był uprawniony do wyboru metody porównania parami ustalając wartość działki i wyjaśnił dlaczego tę metodę wybrał, ustosunkował się także do zarzutów do operatu zgłoszonych przez stronę; - wyjaśnienia biegłego są klarowne, spójne i przekonujące co czyniło wycenę jako prawidłową. Wojewoda nie podzielił zastrzeżeń odwołania kwestionujących przyjęcie do ustaleń nieruchomości niespełniających kryteriów nieruchomości podobnych akcentując, że nie muszą to być nieruchomości identyczne, a różnice są uwzględniane przez zastosowanie odpowiednich współczynników, uwzględniających gradację poszczególnych cech i tak przyjął rzeczoznawca. Organ zaś "nie jest władny wkraczać w wiedzę merytoryczną biegłego". Również w postępowaniu odwoławczym nie ma możliwości wyłonienia kolejnego rzeczoznawcy, to należy bowiem do organu pierwszoinstancyjnego. Wskazano na zakres kontroli operatów szacunkowych, który to dowód podlega ocenie, jak inne dowody, ale organy administracyjne nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż nie dysponują wiadomościami specjalnymi jakie posiada rzeczoznawca. Mogą dokonać jedynie kontroli pod względem formalnym, tj. zbadać czy operat został sporządzony i podpisany przez uprawniona osobę, czy zawiera elementy wymagane przepisami prawa i nie zawiera niejasności i pomyłek oraz braków go dyskwalifikujących. Wojewoda podzielił ocenę operatu dokonaną przez organ I instancji. Odnośnie zastosowania regulacji art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazał, że o ocenę w tym trybie może wystąpić każdy i strona mająca takie uprawnienia i nie może wymagać by uczynił to organ, który nie podważa prawidłowości operatu. Przed wydaniem decyzji uzyskano od rzeczoznawcy potwierdzenie aktualności operatu. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wniosła M. K., która zarzuciła; - naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez dokonanie jego błędnej wykładni prowadzącej do naruszenia interesu prawnego skarżącej w zakresie przyjęcia, iż wysokość odszkodowania równa jest wartości nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego, podczas gdy prawidłowa interpretacja naruszonego przepisu prawa nakłada obowiązek ustalania wartości odszkodowania w oparciu o trzy kryteria: stan faktyczny nieruchomości, jej przeznaczenie oraz wartość nieruchomości, zaś organy ograniczyły się do przyjęcia ostatniego kryterium i określiły wysokość odszkodowania jedynie na podstawie wartości oszacowanej przez rzeczoznawcę; - naruszenie przepisu prawa materialnego art. 134 ust. 1-3 u.g.n. poprzez ich błędną subsumpcję i uznanie, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest klarowny, spójny, logiczny i przekonujący, w sytuacji gdy rzeczoznawca nie dysponował wystarczającą liczbą transakcji przyjętych do porównania, zaś katalog nieruchomości przyjętych do porównania nie spełnia kryteriów porównywalności z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny; - naruszenie przepisu art. 134 ust. 4 u.g.n. poprzez uznanie, iż operat z dnia 10 listopada 2016 roku spełnia wymogi formalno-prawne, podczas gdy w przedmiotowym operacie pominięto całkowicie kwestię zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanej przeznaczeniem nieruchomości na cel publiczny; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz art. 78 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny operatu sporządzonego jako klarownego, spójnego, logicznego i przekonującego, w sytuacji gdy nie spełniał on wymogów ustawowych, zawierał błędy i nie odzwierciedlał rzeczywistej, rynkowej wartości nieruchomości, a zastrzeżenia do operatu podnoszone przez skarżącą nie zostały wyjaśnione. Domagała się uchylenia decyzji organów obydwu instancji i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca powtórzyła tok rozumowania zaprezentowany wcześniej w odwołaniu skupiając się przede wszystkim na uprawnieniu organów do badania operatów szacunkowych nie tyko pod względem formalnym. Podkreśliła obowiązek należytego wyjaśnienia sprawy i zebrania prawidłowego materiału dowodowego. Zarzuciła przyjęcie przez organy, iżby rzeczoznawca ustosunkowała się do postawionych jej zarzutów, podczas gdy faktycznie tego biegła nie uczyniła. Zatem sprzeczne stanowiska w sprawie nie zostały wyjaśnione, a mimo to organy oparły się na opinii jako pełnej i rzetelnej uznając materiał dowodowy za kompletny i pełny. Organy nie tylko nie przeprowadziły z urzędu dowodów, ale także zignorowały wniosek strony z dnia [...]05.2017 r. z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Uznał, iż zarzuty skargi nie zawierają nowych okoliczności w stosunku do podnoszonych w postępowaniu odwoławczym. Podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jako uzasadniona podlegała uwzględnieniu. Przedmiotem postępowania jest ustalenie odszkodowania za grunt (142 m2) przejęty pod drogę jako działka nr [...] położona w P. gmina Ch. powstała po podziale nieruchomości. Zgodnie z regulacją art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U. 2018.121) dalej jako u.g.n. ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ustawy). Uzupełnienie tej regulacji stanowią przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy – rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej powoływane jako rozporządzenie). Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). W podejściu porównawczym stosuje się trzy metody: metodę porównania parami, lub metodę korygowania ceny średniej, albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2). wybór metody należy do rzeczoznawcy, który winien go uzasadnić. Jak stanowi ust. 3 cytowanego § 4 rozporządzenia – przy metodzie porównania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Definicję nieruchomości podobnej zawiera natomiast art. 4 pkt 16 u.g.n. stanowiący, że jest to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Chodzi tu o czynniki cenotwórcze, które winny być możliwie najbardziej zbliżone do siebie. Sposób sporządzenia, forma i treść operatu szacunkowego zostały uregulowane w Rozdziale 4 rozporządzenia, w tym w § 55 i § 56. Zgodnie z tą regulacją operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. W operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: określenie przedmiotu i zakresu wyceny, określenie celu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości, wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania, przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. Bezspornie operat szacunkowy stanowi opinię sporządzono w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zatem winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu. Jednocześnie, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (vide: wyroki w sprawach II SA/Gd 167/16 z 3.08.2016 r.; II SA/Kr 587/16 z 20.09.2016 r.; I OSK 373/09 z 02.01.2011 r.; I OSK 379/10 z 07.10.2011 r. dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl dalej jako CBOSA). Do obowiązku organów należy ocena operatu szacunkowego nie tylko pod względem formalnym, ale także jako wartości obwodowej, zgodnie z wymogami regulacji art. 80 KPA. Należy bowiem podkreślić, że rzeczoznawca dokonując wyceny danej nieruchomości powinien nie tylko bardzo staranie dobierać transakcje służące jako materiał porównawczy, ale także szczegółowo opisać przyczyny dla których te transakcje przyjął lub odrzucił – w zrozumiały i logiczny sposób (vide wyroki w sprawach IOSK 1395/13 z 5.11.2014 r.; IOSK 961/11 z 10.12.2010 r.; II SA/Po 215/14 z 10.07.2014 r.; II SA/Wa 1682/10 z 10.12.2010 r. CBOSA). Przy wyborze podejścia porównawczego i metody porównania parami ma obowiązek wykazania okoliczności wskazanych w § 4 ust. 3. Do organu należy ocena przedłożonego operatu. Zdaniem Sądu nietrafny jest pogląd, że rolą organu administracji jest ocena sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu i logiki wywodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera niejasności, błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1611/12, Lex 1530598; z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 364/15 oraz II SA/Gd 167/16 CBOSA). Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 k.p.a.). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu – bądź nie – przez organ administracji publicznej. Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego. Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (vide wyrok NSA z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 481/09, Lex 597629). Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze a podobieństwo nie może budzić wątpliwości. Strona musi mieć zapewnioną możliwość oceny, czy biegły przyjął do porównania nieruchomości rzeczywiście podobne a nie inne do porównania (vide wyroki w sprawach II SA/Gd 135/12 z 10.10.2012 r., II SA/Kr 19/10 z 8.07.2010 r. CBOSA). W sprawie niniejszej, jak trafnie zarzuca skarga zabrakło czynności kontrolnych organów, które nie dokonały prawidłowej kontroli przedłożonego operatu. Nie dokonały tego nie tylko z urzędu (co stanowiło ich obowiązek), ale zupełnie zignorowały zarzuty strony do operatu zawarte w piśmie procesowym z dnia [...]01.2017 r. oraz w odwołaniu, podczas gdy były one konkretne, dotyczyły wątpliwości co do przyjętych nieruchomości jako podobne i wskazywały powody takiej oceny – w przekonaniu strony. Między innymi skarżąca podniosła nieporównywalne powierzchnie działek uznanych przez rzeczoznawcę jako nieruchomości podobne, co organ odwoławczy skwitował słowami, ze nie muszą być to nieruchomości identyczne. Jednak nie powinno budzić wątpliwości, że "inną cechą" cenotwórczą, w myśl definicji z art. 4 pkt 16 u.g.n. będzie powierzchnia nieruchomości porównywanych (vide wyroki w sprawie II SA/Gd 692/16 z 22.03.2017 r., LEX nr 2260312; I ACa 897/14 z 21.07.2016 r. SA w Szczecinie, LEX nr 2137096). Dlatego przy widocznej różnicy powierzchni porównywanych działek powinno wynikać, dlaczego zostały uznane za podobne. Podkreślić należy, ze nieruchomości podobne, to nieruchomości porównywalne względem siebie z uwagi na stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jak najbardziej do siebie zbliżony. To z operatu szacunkowego winno wynikać dlaczego rzeczoznawca uznał te, a nie inne nieruchomości jako porównywalne. W sprawie niniejszej analiza operatu nie daje odpowiedzi na to pytanie. Także nie sposób podzielić oceny organu odwoławczego, iżby rzeczoznawca wyjaśnił wątpliwości podnoszone przez skarżącą. Pismo bowiem rzeczoznawcy z dnia [...] kwietnia 2017 r. jedynie zawiera przytoczenie przepisów u.g.n, podanie z jakich gmin przyjęto nieruchomości do porównania stwierdzenie, że przy określeniu wartości nieruchomości z przeznaczeniem pod drogę nie ma znaczenia powierzchnia oraz wyjaśniono, ze cechy różnicujące zostały skorygowane poprzez odpowiednie zakresy kwotowe dla przyjętej skali ocen. Takie ustosunkowanie się do konkretnych zarzutów do operatu, wbrew ocenie organów, nie stanowi wyjaśnienia wątpliwości i nie dostarcza ani stronie, ani organom wiadomości niezbędnych do prawidłowej analizy operatu. Przy zasadach szacowania rzeczoznawca zastosował § 36 ust. 4 rozporządzenia, bowiem przyjęta na własność gminy działka, która na dzień podziału i przejęcia w planie zagospodarowania przestrzennego była przeznaczona pod drogi, a w ocenie rzeczoznawcy rynek nieruchomości "drogowych" był znany i dostarczał materiału do analizy. Biegła wskazała 13 transakcji "drogowych" w okresie nie starszym niż 2 lata na rynku lokalnym. Dopuszczalne było przyjęcie nieruchomości z sąsiadujących ze sobą gmin położonych w jednym powiecie. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, jakkolwiek ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "rynku lokalnego" i "rynku regionalnego", to zasadą jest, ze pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, a "rynek regionalny" odnoszony jest to obszaru województwa (vide wyrok IOSK 2311/15 z 1.06.2017 r. CBOSA). Przy ustaleniu wartości nieruchomości drogowej w pierwszej kolejności rzeczoznawca powinien ustalić czy istnieje odpowiednia ilość transakcji "drogowych". tylko brak danych dotyczących tego typu transakcji umożliwia wycenę przy wykorzystaniu transakcji nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (vide wyroki w sprawach: II SA/Gl 969/17 z 28.12.2017 r.; IV SA/Wa 1808/16 z 12.06.2017 r., II SA/Kr 691/16 z 3.08.2016 r. CBOSA). Te czynności zostały przeprowadzone. Natomiast skoro były kwestionowane, to zarówno biegły jak i organ powinny wyjaśnić stronie istotę jej zarzutów. Jednocześnie z operatu szacunkowego zupełnie nie wynika, jakie czynniki zadecydowały o przyjęciu do porównania 7 działek spośród wcześniej wskazywanych transakcji "drogowych" jak i na jakiej podstawie zostały ustalone cechy wymienione w art. 4 pkt 16 u.g.n. jako cechy nieruchomości podobnych dla wybranych działek oraz w jaki sposób określono wagi cen rynkowych i ich zakresu kwotowego. W analizie porównawczej przyjęto różne wskaźniki bez wyjaśnienia zasad ich obliczenia. Tak sporządzony operat szacunkowy, zdaniem sądu. nie zawierał materiału umożliwiającego jego ocenę ani przez organ ani przez sąd. Biegła w odpowiedzi na zastrzeżenia strony zupełnie nie wyjaśniła postawionych do operatu wątpliwości. Rację ma skarżąca, że decyzję oparto na operacie niejasnym, nieklarownym, niepoddającym się możliwości jego oceny. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja starosty Powiatu B. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania – art. 6, 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 KPA co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego podlegały uchyleniu. W takim stanie faktycznym zarzuty naruszenia prawa materialnego są przedwczesne i nie mogą zostać ocenione przez sąd. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy uzyska organ operat szacunkowy odpowiadający wyżej wyłożonym uwagom sądu. Dopilnuje, by w operacie znalazły się wyjaśnienia i objaśnienia rzeczoznawcy pozwalające prześledzić sposób ustalenia wartości nieruchomości i uzasadnienie zarówno przyjętej metody jak i technik wyceny. W sytuacji wniesienia do operatu zarzutów przez stronę rzeczoznawca winien się do nich wyczerpująco ustosunkować. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi z 30.08.2002 r. (Dz. 2017.1369 ze zm.) orzeczono jak w pkt I wyroku. O kosztach postępowania (pkt II) orzeczono po myśli art. 200 p.p.s.a. Składają się, na nie wpis w kwocie 298 zł. oraz wynagrodzenie adwokackie w wysokości 1800 zł wyliczone zgodnie z §14 ust 1 pkt 1 lit a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015.1800 ze zm.) i kwota 17 zł opłaty od pełnomocnictwa.