II SA/Gl 969/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. R. i D. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] znak [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...]r. udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "[...]". Na podstawie tej decyzji, z dniem [...] r. przejęta została z mocy prawa na własność miasta na prawach powiatu B. między innymi nieruchomość położona w B., obręb J., oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 35 m2. Przedmiotowa nieruchomość w dniu przejęcia objęta była księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w B., w której jako właściciele wpisani byli: D. R. i M. R. w ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej. Dział III księgi był wolny od wpisów, a w dziale IV ujawniony był wpis hipoteki umownej łącznej zwykłej i umownej łącznej kaucyjnej ustanowionych na rzecz "A" S.A. w W. Zawiadomieniem z dnia [...] r. znak [...] Prezydent Miasta B. poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Po przeprowadzeniu postępowania, Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r. znak: [...] wydaną w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 2031), orzekł o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w wysokości 6.226,00 zł i przyznaniu tej kwoty w/w wierzycielowi hipotecznemu. Na skutek odwołania D. R. i M. R., Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r. uchylił powyższą decyzję z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...]r. orzekł o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w wysokości 6.376,00 zł i przyznaniu tej kwoty wskazanemu w księdze wieczystej wierzycielowi hipotecznemu. Dotychczasowi właściciele nieruchomości wnieśli odwołanie od tej decyzji, wskazując na naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej Kpa), zakwestionowali wycenę nieruchomości sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego K. W.. Nie zgodzili się z ustaleniami w zakresie planistycznego przeznaczenia nieruchomości oraz samodzielnym, w ich ocenie, podziałem nieruchomości na część usługową i drogową. Zdaniem wnoszących odwołanie wycena nieruchomości winna być dokonana w oparciu o transakcje nieruchomościami usługowymi, a z uwagi na atrybuty działki należało wycenić jej wartość jako wyższą od cen średnich notowanych przy sprzedaży porównywalnych działek. Zwrócili uwagę, że rzeczoznawca majątkowy winien znać specyfikę miejscowego rynku nieruchomości, tymczasem wyceny dokonał rzeczoznawca prowadzący działalność w innym województwie. Według wnoszących odwołanie niezbędne jest zatem powołanie innego rzeczoznawcy. Wojewoda Śląski nie uwzględnił tego odwołania i decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności operatu szacunkowego z dnia [...] r. stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania zostało przeprowadzone nieprawidłowo. Organ odwoławczy wskazał, że wycena nieruchomości została dokonana w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, a stan nieruchomości przyjęty został na dzień [...] r., tj. datę wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W operacie uzasadniono wybór metody wyceny, przedstawiono dane o nieruchomościach wybranych do porównań i dokonano i charakterystyki. Określono ich ceny cenotwórcze i ich wagi w odniesieniu do rynku działek przeznaczonych pod drogi i tereny usług, a także wskazano zakres czynników korygujących. Wszystkie nieruchomości przyjęte do porównań wzięte zostały z rynku lokalnego, przeznaczone są odpowiednio pod drogi i zabudowę usługową. Organ odwoławczy stwierdził prawidłowe zastosowanie przy wycenie części gruntu o przeznaczeniu drogowym, poprzez dokonanie porównania transakcji nieruchomościami drogowymi z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości. Zaznaczył przy tym, że tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji na wymienionym rynku umożliwia odstąpienie od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Organ odwoławczy, powołując się na regulację art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej zwanej ugn) odniósł się do zastrzeżeń odwołujących dotyczących braku spełnienia warunków podobieństwa nieruchomości przyjętych do porównania z nieruchomością wycenianą. Wyjaśnił przy tym, że o podobieństwie nieruchomości przyjętych do porównania decydowało m.in. ich przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że nie ma nieruchomości identycznych a rolą rzeczoznawcy jest znalezienie podobnych, a nie takich samych. Podał ponadto, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, iż przy ustawowej zgodności dobranych przez rzeczoznawcę majątkowego transakcji, ich wybór jest wyłączną sprawą biegłego, zaś subiektywne przekonanie strony o zaniżonej wartości nieruchomości nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego. Zdaniem organu, kwestia doboru nieruchomości porównawczych, zdefiniowanie rynku, jego obszaru i przeprowadzona analiza, w tym także dotycząca cech, ich wpływu na cenę nieruchomości oraz określenie wartości współczynników korygujących dla odpowiednich cech gruntu, stanowi część warsztatu zawodowego rzeczoznawcy majątkowego i wymaga posiadania wiedzy specjalistycznej, której organ administracyjny nie ma podstaw ani możliwości podważania. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że wnoszący odwołanie nie złożyli przeciwdowodu świadczącego o wadliwości spornej wyceny, w postaci oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, o której mowa w art. 157 ust 1 ugn. Według organu odwoławczego operat szacunkowy z dnia [...] r. został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i zawiera wszystkie niezbędne dane konieczne do ustalenia podejścia i metody, za pomocą których dokonano wyceny. Jest czytelny, spójny i logiczny, nie zawiera niejasności. Organ odwoławczy, zwracając uwagę na zasadę ekonomiki procesowej oraz na regulację art. 157 ust. 2 ugn, wyjaśnił, że wniosek o sporządzenie operatu przez innego rzeczoznawcę nie mógł być uwzględniony. Wyjaśnił również, że wiedza specjalistyczna, którą wykorzystuje biegły nie ma związku z obszarem wykonywanej przez niego działalności. Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem dokonania bezpodstawnego podziału powierzchni nieruchomości na obszar usługowy i drogowy, wskazując w tym zakresie na ustalenia określone w sporządzonym operacie szacunkowym. Za niezasadne uznał również zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 Kpa. Wnoszący odwołanie wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach ze skargą na powyższą decyzję organu odwoławczego, żądając zarówno jej uchylenia , jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W zarzutach skargi powtórzone zostały zarzuty odwołania oraz zaprezentowana w nim argumentacja, dodatkowo wskazano na naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wartość przedmiotowej nieruchomości winna być wyceniona z uwzględnieniem cen nieruchomości przeznaczonych pod usługi, brak jest bowiem reprezentatywnych transakcji do porównania w zakresie nieruchomości drogowych. Zwrócono również uwagę na korzystne atrybuty przedmiotowej nieruchomości wpływające na jej wartość. Nawiązując do kwestii wyboru osoby rzeczoznawcy majątkowego skarżący zgodzili się, że brak jest regulacji prawnej obligującej organ do wyboru "miejscowego" biegłego, jednakże zauważyli, że znajomość miejscowych uwarunkowań i specyfiki rynku pozwala na lepszą realizację celów postępowania administracyjnego. Według skarżących nie znajduje żadnego uzasadnienia przyjęty przez rzeczoznawcę podział nieruchomości na część usługową oraz część drogową i to w przedstawionych proporcjach. Dodatkowo, zbyt niska jest cena za pierwszą z tych części. W świetle tych okoliczności, podkreślając wadliwość sporządzonego operatu szacunkowego, skarżący wskazali, że niezbędne jest powołanie innego rzeczoznawcy majątkowego. Końcowo podkreślili, powołując się na orzecznictwo sądowe, że operat szacunkowy podlega takiej samej ocenie jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 28 grudnia 2017 r. pełnomocnik skarżących zaakcentował, że organy ograniczyły się jedynie do formalnej oceny operatu szacunkowego. Zwrócił uwagę na brak podstaw prawnych do podziału nieruchomości i różnego szacowania jej części, skoro cała była nabyta pod usługi za wysoką cenę. Według pełnomocnika skarżących rzeczoznawca nie znał specyfiki lokalnego rynku nieruchomości i przyjęte do porównania 4 transakcje dotyczyły nieruchomości drogowych położonych w różnych miejscach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że kwestie związane z ustaleniem i wysokością odszkodowania reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm. dalej zwanej ugn) oraz rozporządzenie wykonawcze Rady Ministrów do tej ustawy z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm. zwane dalej rozporządzeniem) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Przepisy te określają szczegółowo tryb i zasady postępowania zmierzającego do ustalenia wysokości należnego za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowania. Zgodnie z treścią przepisów art. 134 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 ugn, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie. Przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z art. 154 ugn, bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Ustalenie przez organ wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi zatem dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Należy podkreślić, że ani sąd ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Zgodnie z treścią art. 157 ugn, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Oczywiście z przepisu tego nie wynika wyłączenie kompetencji organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 Kpa, a tym bardziej kompetencji sądu administracyjnego do dokonywania oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego, w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów. Ocena ta jednak nie może wkraczać w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że "rzeczoznawcę majątkowego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami i z tego względu jego pozycja jest w istocie zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. W związku z powyższym, ocena prawidłowości - pod względem merytorycznym - wyceny, dla której w dużej mierze potrzebna jest wiedza specjalistyczna, jest rzeczą, która musi być traktowana z dużą ostrożnością" (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 701/11); "Organ administracji oceniając operat jako dowód w sprawie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność ocen specjalistycznych, ale musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia. (...) Ewentualne podważenie wyceny (...) mogłoby nastąpić na podstawie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiącego, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych" (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2546/13; por. też wyrok NSA z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1224/13 dostępne: CBOSA); "Poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową" (wyrok NSA z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt I OSK 446/13; wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt I OSK 611/13, dostępne: CBOSA). Zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji nie może być zatem wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa. W przedmiotowej sprawie podstawą ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stanowił operat szacunkowy przygotowany przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego K. W.. Ponieważ, jak już wyżej wskazano, operat szacunkowy jest jednym z podstawowych dowodów w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną, rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Przy czym złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości. W ocenie Sądu operat przedłożony w niniejszej sprawie wymogi te spełnia. Autor operatu prawidłowo ocenił stan i wartość nieruchomości oraz prawidłowo przyjął dla oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości transakcje nieruchomościami drogowymi i tereny usług. W ślad za organem odwoławczym podkreślić należy, że przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia nakazuje, by przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości przyjąć przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych, z zastrzeżeniem jednak sytuacji gdy wartość tę da się określić na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Z powyższego wynika, że w pierwszej kolejności rzeczoznawca winien szacować wartość wywłaszczonej nieruchomości przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej na podstawie dostępnej wiedzy o transakcjach nieruchomości drogowych. Tylko brak danych dotyczących tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Dla przedmiotowej nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – uchwała Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. nr [...] - zgodnie z którym działka o nr [...] położona jest w obszarze oznaczonym symbolami: [...] – teren komunikacji drogowej – ulice lokalne oraz [...] – tereny usług. Prawidłowo zatem autor operatu powołał się na transakcje nieruchomości przeznaczonych na realizację inwestycji drogowej i tym samym usprawiedliwione było nieuwzględnienie przy szacowaniu wartości rynkowej nieruchomości wedle przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych. Nie ulega wątpliwości, że według przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wyceny nieruchomości dokonuje się zgodnie ze sposobem jej użytkowania wynikającym z ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że biegły, wbrew stanowisku skarżących, prawidłowo wycenił część wywłaszczonej działki skarżących (6m2) jako nieruchomość drogową. Odnosząc się natomiast do twierdzeń skarżących, z których wynika, że przed zmianą planu miejscowego ich działka znajdowała się na terenach oznaczonych jako usługi i takie było jej przeznaczenie, wskazać należy, że jeżeli uchwalony plan lub jego zmiana zmienił przeznaczenie działki obniżając jej wartość właściciel może wystąpić o odszkodowanie w oparciu o regulację art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.). W ramach dalszych rozważać wskazać należy, że rzeczoznawca majątkowy dla oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Zgodnie z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen, natomiast przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Przy dokonaniu szacowania rzeczoznawca poddał analizie lokalny rynek nieruchomości przeznaczonych pod tereny usługowe i pod drogi, za który uznał obszar miasta B., za okres analizy przyjmując okres od [...]r. do dnia sporządzenia operatu. Stwierdził, że ceny transakcyjne w analizowanym okresie były stabilne. Do analizy przyjął trzy nieruchomości o przeznaczeniu pod drogę oraz trzy transakcje dotyczące nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę usługową. Wartość nieruchomości została określona poprzez korygowanie cen transakcyjnych każdej nieruchomości przyjętej do porównania, ze względu na różnice ocen między nieruchomością wycenianą a nieruchomościami podobnymi, przy użyciu określonych poprawek. W ten sposób wyliczono wartość jednostkową wycenianej nieruchomości: 1 m2 gruntu o przeznaczeniu pod drogę – cena 140,98 zł i 1 m2 gruntu o przeznaczeniu pod usługi - cena 190, 68 zł, co z kolei po odpowiednim przemnożeniu przez powierzchnię działki o tych dwóch przeznaczeniach dało, po zaokrągleniu, kwotę 6.376,00 zł. Zdaniem Sądu, prawidłowo przygotowany operat szacunkowy pozwalał organowi na wydanie decyzji, o której mowa w art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez ustalenie odszkodowania w oparciu o dokonaną wycenę. Organy orzekające w sprawie dokonały zaś prawidłowej oceny operatu szacunkowego, wskazując, że zawiera on wszystkie niezbędne dane konieczne do ustalenia podejścia i metody za pomocą których dokonano wyceny nieruchomości przejętej pod drogę. Tymczasem zarzuty skargi sprowadzające się w głównej mierze do kwestionowania wyceny nieruchomości sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego K. W. dotyczą wiedzy merytorycznej tego rzeczoznawcy. Wobec tego mogą być podnoszone tylko w drodze przeciwdowodu w formie oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, co też słusznie zauważył organ odwoławczy. Skarżący nie skorzystali jednak z tej możliwości. W tym stanie rzeczy, uznając że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) skargę oddalił.