IV SA/Po 182/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Donata Starosta po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2018 r. sprawy ze skargi K.O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K.O. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "WINB") na podstawie art. 134 oraz art. 123 § 1 i 2 i art. 144 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a.") stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia złożonego przez K. O. (zwanego dalej również "Skarżącym") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. (zwanego dalej "PINB") z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] W uzasadnieniu WINB wyjaśnił że postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. PINB nałożył na Skarżącego obowiązek opracowania i przedłożenia, w terminie do dnia [...] stycznia 2018 r. inwentaryzacji i oceny technicznej robót budowlanych zrealizowanych na potrzeby przebudowy wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w T. . W dniu [...] grudnia 2017 r. do PINB wpłynęło zażalenie na ww. postanowienie złożone przez Skarżącego (podanie z dnia [...] grudnia 2017 r.). Zdaniem WINB aby orzeczenie wywołało określone w nim skutki, musi zostać doręczone stronom w sposób przewidziany w ustawie. Pierwotna przesyłka zawierająca postanowienie organu I instancji adresowana do Skarżącego została zwrócona do PINB przez operatora pocztowego z uwagi na błąd w adresie. Dlatego też PINB podjął próbę ponownego wysłania pisma na prawidłowo ustalony adres korespondencyjny. Jak wskazał WINB ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że postanowienie z dnia [...] grudnia 2017 r. zostało doręczone Skarżącemu w dniu [...] grudnia 2017 r. Oznacza to w ocenie WINB, że zażalenie mogło zostać wniesione w terminie między 14, a [...] grudnia 2017 r. Przedmiotowe zażalenie zostało natomiast opatrzone datą [...] grudnia 2017 r. i tego samego dnia zostało nadane za pośrednictwem operatora pocztowego, a potwierdza to pieczęć na kopercie, w której nadano zażalenie. Wniesienie zażalenia miało zatem miejsce przed doręczeniem postanowienia stronie. WINB uznał, że wniesienie zażalenia przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych. W takiej sytuacji nie ma innej możliwości jak wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, co wynika z przepisu art. 134 k.p.a. Kwestia błędnego pouczenia nie wpływa zdaniem WINB na zasadność postanowienia, skoro zażalenie zostało złożone zanim postanowienie organu I instancji zostało doręczone stronie. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego K. O. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. znak: [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz o zasądzenie od kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 123 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 144 k.p.a. przez jego zastosowanie. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że K. O. przesłał drogą elektroniczną swemu pełnomocnikowi w postępowaniu administracyjnym skan postanowienia z dnia [...] grudnia 2017 r. Pełnomocnik w postępowaniu administracyjnym uznał, że jego mocodawca przesłał mu skan orzeczenia, które odebrał i dlatego też wniósł zażalenie. Zażalenie zostało doręczone organowi I instancji w dniu [...] grudnia 2017 r. Po doręczeniu zażalenia w dniu [...] grudnia 2017 r. organ I instancji nadał na poczcie postanowienie zaadresowane do pełnomocnika, który odebrał je w dniu [...] grudnia 2017 r. Abstrahując od występujących w przedmiotowej sprawie relacji czasowych istotne jest zdaniem Skarżącego to, że zażalenie zostało przesłane do organu odwoławczego, ale już po doręczeniu orzeczenia zainteresowanej stronie postępowania. W momencie przesłania zażalenia do WINB zażalenie to straciło cechę przedwczesności, a uzyskało walor aktualności. Stwierdzenie "uchybienia terminu do wniesienia zażalenia" stanowi w przedmiotowej sprawie wyraz nadmiernego formalizmu. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten odpowiednio stosuje się również do zażaleń na postanowienia (art. 144 k.p.a.). W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminu wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami proceduralnymi. Zagadnienie niedopuszczalności odwołania (zażalenia) nie zostało zdefiniowane w k.p.a., dlatego przyjmuje się, że warunki dopuszczalności odwołania wynikają z przepisów k.p.a. określających przedmiot zaskarżenia, tok postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przesłanek o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Do przesłanek o charakterze przedmiotowym zalicza się m.in.: zaskarżenie aktu nie będącego decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. albo wniesienie odwołania od decyzji, która nie została doręczona lub ogłoszona stronie, wyłączenie możliwości wniesienia odwołania w stosunku do określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym przez przepis ustawowy, czy też w sytuacji, gdy środek zaskarżenia został wniesiony przedwcześnie. Jeśli chodzi zaś o przesłanki niedopuszczalności odwołania o charakterze podmiotowym to należy do nich niezdolność odwołującego się do czynności prawnych oraz oczywisty brak legitymacji odwoławczej. Natomiast z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania (zażalenia) mamy do czynienia w sytuacji gdy taki środek zaskarżenia zostanie złożony po upływie terminu do jego wniesienia. Wejście aktu do obrotu prawnego jest więc warunkiem dopuszczalności środka zaskarżenia, nie zaś jego terminowości. Środek zaskarżenia jest bowiem niedopuszczalny m.in. przed wejściem zaskarżonego aktu do obrotu prawnego, a za wniesiony z uchybieniem terminu może być uznany wtedy, gdy składa się go po upływie terminu. Tym samym jeżeli odwołanie (zażalenie) zostało wniesione, zanim rozstrzygnięcie weszło do obrotu prawnego w rozumieniu art. 110 k.p.a., to organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność odwołania (zażalenia) na podstawie art. 134 k.p.a. (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 831/07 oraz z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2734/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że zażalenie na postanowienie PINB zostało złożone przez Skarżącego w dniu 8 grudnia 2017 r., jednak postanowienie to zostało skutecznie doręczone Skarżącemu dopiero w dniu 13 grudnia 2017 r. Skoro zgodnie z art. 141 § 2 k.p.a. termin do wniesienia zażalenia rozpoczyna swój bieg z chwilą doręczenia (lub ustnego ogłoszenia) postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, to w sposób oczywisty nie mógł on upłynąć w przypadku strony, która złożyła zażalenie przed rozpoczęciem doręczeniem rozstrzygnięcia. Powyższe wskazuje, iż Wojewoda błędnie uznał, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania. Powyższe uchybienie nie stanowiło jednak powodu dla którego niezbędnym było wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Zasadniczą przesłanką powodującą konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia było błędne uznanie przez organ administracji publicznej, iż zażalenie zostało złożone przez Skarżącego przedwcześnie. Zwrócić należy uwagę, że składając zażalenie na postanowienie PINB Skarżący zidentyfikował to postanowienie wskazując datę jego wydania oraz jego numer. Zażalenie zawierało również zarzuty stawiane postanowieniu PINB oraz ich uzasadnienie. Oznacza to niewątpliwie, że w dniu sporządzania zażalenia Skarżący zapoznał się z treścią postanowienia PINB. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wyrażony w wyroku z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1250/17 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), iż przepisy o doręczeniach mają charakter norm gwarancyjnych, służących ochronie praw strony. Podstawowy cel każdego dokonywanego doręczenia, jego istota, sprowadza się do przekazania treści orzeczenia (innego pisma) do świadomości strony. Sformalizowany, przewidziany w przepisach proceduralnych, tryb dokonywania doręczeń podporządkowany jest temu właśnie celowi i służyć ma zabezpieczeniu gwarancji procesowych każdej ze stron, tj. zagwarantowaniu dotarcia treści orzeczenia (innego pisma) do świadomości strony. W konsekwencji zachowanie sformalizowanego trybu bynajmniej nie jest konieczne, jeśli tylko strona, dla której pismo było przeznaczone, oświadczy, że pismo to otrzymała. Takie oświadczenie strony zastępuje pokwitowanie i uważane jest za dostateczny dowód dotarcia do świadomości strony treści pisma. Przedwczesność środka zaskarżenia należy odnosić nie do daty sformalizowanego doręczenia decyzji danej stronie, lecz do daty wejścia tego postanowienia do obrotu prawnego, co następuje zasadniczo z dniem dokonania pierwszego skutecznego doręczenia postanowienia którejkolwiek ze stron postępowania. Innymi słowy, za przedwczesne, w powyższym rozumieniu, należy uznać zażalenie wniesione na postanowienie, które nie weszło jeszcze do obrotu prawnego. Zarówno w doktrynie oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że jeżeli postanowienie znalazło się w posiadaniu strony, jakkolwiek nie nastąpiło to zgodnie z przepisami regulującymi procedurę doręczeń, to brak jest podstaw do przyjęcia, że wniesienie zażalenia było przedwczesne (zob. M. Przybysz, Kodeks postępowania Administracyjnego Komentarz, lex/el., wyrok NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2734/14; wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 3/08; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że postanowienie PINB zostało doręczone Skarżącemu w dniu [...] grudnia 2017 r. Zauważyć jednocześnie trzeba, że pozostałe strony postępowania odebrały postanowienie PINB w dniu [...] grudnia 2017 r. W ocenie Sądu powyższe uprawdopodabnia twierdzenia zawarte w skardze, że przed prawidłowym doręczeniem postanowienia PINB Skarżącemu, dysponował ona kopią tego postanowienia, którą doręczył pełnomocnikowi. Oznacza to tym samym, że przed [...] grudnia 2018 r. Skarżący zapoznał się z treścią postanowienia PINB. W konsekwencji Sąd przyjął, że przed prawidłowym doręczeniem Skarżącemu postanowienia PINB, znalazło się ono posiadaniu Skarżącego, a więc brak jest podstaw do przyjęcia, że zażalenie wniesione zostało przedwcześnie. Okoliczność ta powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy uwzględniając kwotę uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika reprezentującego Skarżącego (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).