I OSK 2674/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2017 roku sygn. akt IV SA/Wa 70/17 w sprawie ze skargi Miasta [...] W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. prostuje zaskarżony wyrok w ten sposób, że w miejsce słów: "na postanowienie Wojewody [...]", wpisuje słowa: "na decyzję Wojewody [...]"; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. oddala wniosek uczestników o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 70/17 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę Miasta [...] W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] wydaną w oparciu o art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015, poz. 1774 ze zm., dalej: u.g.n.) w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] Nr [...], znak [...] z [...] kwietnia 2016 r. orzekającą o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. dzielnica [...], przy ul. R. (dawniej ul. W. [...]) stanowiącej działkę nr [...] o pow. 0.1383 ha z obrębu [...] wykazaną na mapie z projektowanym podziałem sporządzonej przez geodetę uprawnionego J. S. i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] listopada 2011 r. pod nr [...], wydzieloną z działki nr [...] uregulowaną w księdze wieczystej nr [...], na rzecz S. W. w udziale 24/72, A. W. w udziale 9/72, M. W. w udziale 15/72, D. K. W. w udziale 8/72, M. W. w udziale 8/72 oraz M. W. w udziale 8/72 oraz zobowiązującą te osoby do zwrotu na rzecz Miasta [...] W. odszkodowania w wysokości 43 611, 27 zł. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Miasto [...] W., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie do ponownego rozpoznania albo rozpoznanie skargi w razie uznania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów, o których mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 137, 140 oraz 93 ust. 3 u.g.n. poprzez uznanie, że na projektowanej działce nr [...] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i nakłady poczynione na nieruchomości nie są związane z realizacją celu wywłaszczenia, a projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano w szczególności, że na projektowanej działce nr [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia, gdyż wybudowano na niej infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom osiedla mieszkaniowego w postaci drogi osiedlowej i zieleni osiedlowej. W późniejszym okresie wybudowano myjnię samochodową, która stanowiła infrastrukturę usługową osiedla mieszkaniowego. W ocenie autorki skargi kasacyjnej takie zagospodarowanie gruntu mieści się w pojęciu budowa osiedla mieszkaniowego i jest zgodne z celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] lutego 1974 r. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej Sąd I instancji niesłusznie przyjął, że nieruchomość powinna być zagospodarowana wyłącznie w sposób wynikający z załącznika graficznego planu realizacyjnego zatwierdzonego ostateczną decyzją Urzędu Miasta [...] W. Wydział Urbanistyki i Architektury z dnia [...] marca 1974 r., bowiem decyzja zatwierdzająca ten plan została wydana w późniejszej dacie niż decyzja wywłaszczeniowa. Podniesiono też, że przy tak ogólnym celu wywłaszczenia jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, każde zagospodarowanie terenu, które mieści się w definicji osiedla mieszkaniowego, stanowi realizację celu wywłaszczenia. Podkreślono, że w sprawie nie doszło do zmiany jakościowej inwestycji. Zwrócono również uwagę na nieprecyzyjność ustaleń dotyczących przeznaczenia nieruchomości zawartych w wymienionym wyżej planie realizacyjnym. Wskazano, że z załącznika graficznego do tego planu wynika, iż planowany parkingo-garaż osiedlowy obejmuje bardzo niewielką część działki nr [...]. Budynek parkingo-garażu oznaczony na planie nr [...] to w większości teren obecnej działki nr [...] i części działki nr [...] w obrębie [...]. Na większości działki [...] plan przewidywał natomiast zieleń i drogę osiedlową. Ponadto podniesiono, że zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy decyzję Starosty [...] Nr [...] zatwierdzającą podział działki nr [...] w obrębie [...] z naruszeniem art. 93 ust. 3 u.g.n. Wskazano, że decyzja ta, oprócz działki [...], wydziela też działkę [...], która nie ma dostępu do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasta [...] W. uczestnicy postępowania S. W., A. W., M. W., D. W., M. W. i M. W. wnieśli o oddalenie jej w całości jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego zgodnie z ustawą. W ocenie uczestników postępowania zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tj. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która jednakże w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie do końca odpowiada wskazanym wyżej wymogom. Przede wszystkim autor skargi kasacyjnej nie wskazał, czy zarzuty dotyczą naruszenia przepisów postępowania, czy prawa materialnego oraz nie podał, czy naruszenie to nastąpiło w wyniku błędnej wykładni tych przepisów, czy ich wadliwego zastosowania bądź niezastosowania. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 140 u.g.n. poprzez uznanie, że nakłady poczynione na nieruchomości nie są związane z realizacją celu wywłaszczenia, należy stwierdzić, że art. 140 u.g.n. składa się z sześciu ustępów a w skardze kasacyjnej nie podano, który z tych przepisów został naruszony. Ale przede wszystkim zarzut naruszenia tego przepisu nie został w ogóle uzasadniony, zatem co w świetle art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zarzut ten jest dotknięty nieusuwalnym brakiem. Te okoliczności czynią ten zarzut nieskutecznym. Także zarzut naruszenia art. 137 u.g.n. poprzez uznanie, że na projektowanej działce nr [...] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, nie został skonstruowany prawidłowo, bowiem w skardze kasacyjnej nie podano, który z dwóch ustępów tego artykułu został naruszony. Tym niemniej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie uniemożliwia to odniesienie się do tego zarzutu. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy przede wszystkim odpowiedzieć na dwa pytania. Po pierwsze, czy ustalając cel wywłaszczenia należało oprzeć się na Planie realizacyjnym ogólnym zagospodarowania terenu inwestycji osiedla mieszkaniowego [...] w W., który został zatwierdzony decyzją Urzędu Miasta [...] W. z dnia [...] marca 1974 r. tj. już po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] lutego 1974 r. Po drugie, przy pozytywnej odpowiedzi na pierwsze pytanie istotne będzie, czy wybudowanie na wywłaszczonej działce myjni samochodowej było realizacją celu wywłaszczenia jako jego modyfikacji, czy nastąpiła niedopuszczalna zmiana celu wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. Odpowiadając na pierwsze z postawionych pytań, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że doprecyzowanie celu wywłaszczenia powinno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem, a w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. W pierwszej kolejności zatem organ powinien wziąć pod uwagę dowody, dokumenty poprzedzające decyzję o wywłaszczeniu. Nie wyklucza to jednak, jak trafnie przyjął ten Sąd, przeprowadzenia dowodów z dokumentów powstałych już po dacie wywłaszczenia. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy z ich treści lub całokształtu okoliczności faktycznych sprawy wynika, że dokumenty te odzwierciedlają wcześniejsze (tj. sprzed daty wywłaszczenia) ustalenia w tym przedmiocie. A tak było w niniejszej sprawie. Stanowisko to kwestionuje skarżące kasacyjnie Miasto [...] W., jednak w skardze kasacyjnej przywołuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, między innymi wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r. sygn. akt I OSK 1462/08, twierdząc że "zgodnie z utrwalonym orzecznictwem doprecyzowanie celu wynikającego z decyzji wywłaszczeniowej może nastąpić jedynie w oparciu o analizę dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem, a dowody z dokumentów powstałych po dacie wywłaszczenia, mogą mieć charakter jedynie uzupełniający". Takie okoliczności miały miejsce w niniejszej sprawie. Organy administracji i Sąd prawidłowo uznały, że materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie pozwalał na sprecyzowanie ogólnego celu wywłaszczenia w postaci osiedla mieszkaniowego [...] ustalonego na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji, w oparciu o załącznik graficzny do Planu realizacyjnego ogólnego zagospodarowania terenu inwestycji osiedla mieszkaniowego [...] w W., który został zatwierdzony decyzją Urzędu Miasta [...] W. z dnia [...] marca 1974 r. Plan ten został zatwierdzony kilka dni po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej. Zatem odzwierciedla szczegółowo cel w jakim wywłaszczono działkę nr [...]. Pojęcie "celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu" zawarte w art. 137 ust. 1 u.g.n. należy interpretować ściśle, przy czym bez znaczenia pozostaje, czy w decyzji wywłaszczeniowej cel ten mógł zostać przedstawiony w sposób ogólny, bowiem ze względu na dalszy proces realizacji tego celu, winien on zostać, jeżeli pozwala na to zgromadzony materiał dowodowy, poddany wnikliwej konkretyzacji, co nastąpiło w niniejszej sprawie. Z niekwestionowanego w skardze kasacyjnej stanu faktycznego zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że nieruchomość wywłaszczona decyzją nr [...], zgodnie z lokalizacją inwestycji Nr [...] z dnia [...] grudnia 1972 r. wydaną przez Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej [...] W., przeznaczona została pod osiedle mieszkaniowe [...]. W decyzji nr [...] z [...] stycznia 1974 r. anulowano decyzję o lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] grudnia 1972 r. W decyzji nr [...] z [...] sierpnia 1974 r. anulowano decyzję nr [...] z [...] stycznia 1974 r. W decyzji nr [...] z [...] września 1975 r. anulowano decyzję nr [...]. Ostatecznie decyzją z [...] września 1975 r. nr [...] o lokalizacji inwestycji ustalono lokalizację osiedla mieszkaniowego [...] na terenie położonym w dzielnicy [...] o powierzchni 46 ha. Plan realizacyjny ogólny zagospodarowania terenu inwestycji osiedla mieszkaniowego [...] w W. został zatwierdzony decyzją Urzędu Miasta [...] W. Wydział Urbanistyki i Architektury z [...] marca 1974 r., znak sprawy [...]. Zgromadzone dokumenty w sprawie wskazują, że w ramach realizacji osiedla [...] na terenie działki nr [...] projektowany był czterokondygnacyjny parkingo-garaż osiedlowy - część, oznaczony na planie numerem [...], infrastruktura - chodniki i droga dojazdowa do parkingo-garażu oraz zieleń (trawniki i drzewa). Zatem słusznie Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko Wojewody [...], który po sprecyzowaniu celu wywłaszczenia działki nr [...] uznał, że był nim czterokondygnacyjny parkingo-garaż osiedlowy, chodniki i droga dojazdowa do parkingo-garażu oraz zieleń (trawniki i drzewa). Odpowiadając na drugie z postawionych wyżej pytań, należy zauważyć, że słuszne co do zasady poglądy wyrażone w przytoczonym w skardze kasacyjnej orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczące realizacji celu wywłaszczenia jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ jak już wskazano w niniejszej sprawie zaistniały warunki do sprecyzowania celu wywłaszczenia działki nr [...], którym była budowa czterokondygnacyjnego parkingo-garażu osiedlowego, chodników i drogi dojazdowej do parkingo-garażu oraz zieleń. W tych okolicznościach traci na znaczeniu argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej oparta na twierdzeniu, że myjnia samochodowa, droga do niej i zieleń jest realizacją celu wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, ponieważ zaliczyć je należy do infrastruktury osiedlowej. Z niepodważanego w skardze kasacyjnej stanu faktycznego wynika, że decyzją nr [...] z [...] lipca 2001 r. Burmistrz Gminy [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę czterostanowiskowej myjni samochodowej, natomiast w decyzji nr [...] z [...] stycznia 2002 r. zezwolił na użytkowanie zrealizowanej inwestycji osobie fizycznej. Myjnia samochodowa została zlokalizowana na terenie działki nr [...] z obrębu [...] W. dzielnica [...]. Myjnia ta funkcjonowała do 2015 r., a następnie została rozebrana. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić w całości stanowisko i przedstawioną na jego poparcie argumentację Wojewody i Sądu pierwszej instancji, którzy prawidłowo uznali, że myjnia ta nie była celem wywłaszczenia. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, doszło do zmiany jakościowej inwestycji będącej celem wywłaszczenia, a nie do dopuszczalnej jej modyfikacji. Modyfikacja celu wywłaszczenia pociąga za sobą tylko modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniającą jego charakteru. O zmianie celu wywłaszczenia należy mówić w przypadku gdy następuje trwała zmiana funkcji wywłaszczonego terenu. Na przedmiotowej działce parkingo-garaż nie został zrealizowany. Natomiast funkcjonująca i zlikwidowana ręczna myjnia samochodowa, nie miała z ustalonym celem wywłaszczenia związku. Podobnie dojazd do parkingo-garażu i zieleń nie zostały zrealizowane, ponieważ same w sobie bez parkingo-garażu nie były one w ogóle pierwotnym celem dokonanego wywłaszczenia. Różna jest skala i funkcja tych obiektów. Przyjąć należy, że miało miejsce odstąpienie od pierwotnego celu wywłaszczenia. Pierwotny cel wywłaszczenia nie został nigdy zrealizowany, zaś działka nr [...] została wykorzystana niezgodnie z pierwotnym zamierzeniem, określonym w decyzji wywłaszczeniowej i zupełnie niezależnie od tej decyzji, w sposób dość przypadkowy. Potwierdzeniem tego jest to, że budowa myjni samochodowej miała charakter czasowy, została zrealizowana przez podmiot niebędący właścicielem przejętej działki. Jedynie przyszła realizacja celu wywłaszczenia uzasadniać może władcze pozbawienie praw właścicieli w trybie decyzji administracyjnej. W przypadku zbędności nieruchomości na ustalony cel wywłaszczenia, powinny być respektowane uprawnienia wywłaszczonych właścicieli wynikające z przepisów art. 136 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. W rezultacie należy uznać, że nie doszło do zarzucanego naruszenia art. 137 u.g.n. Nie można zgodzić się także z zarzutem naruszenia art. 93 ust. 3 u.g.n poprzez zaprojektowanie do wydzielenia działek gruntu niemających dostępu do drogi publicznej. Stosownie do treści art. 93 ust. 3 u.g.n. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Jak to trafnie wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, z treści art. 93 ust. 3 u.g.n. wynika ogólne kryterium dopuszczalności podziału nieruchomości. Natomiast przepisy art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. wyznaczają kryteria zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Wśród tych kryteriów nie występuje kryterium dopuszczalności podziału działki z uwagi na jej dostęp do drogi publicznej. Przepis art. 93 ust. 3 u.g.n. nie znajduje zastosowania w sprawie, której przedmiotem jest zwrot nieruchomości, gdyż nie występuje wśród regulacji określających wszystkie warunki zwrotu nieruchomości. Nieracjonalne i przedwczesne byłoby na etapie postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości, badanie uwarunkowań dostępu do drogi publicznej. Wydaje się, że za taką interpretacją przemawia też treść art. 95 ust. 4 u.g.n., z którego wynika, że w przypadku podziału nieruchomości dokonywanego dla realizacji roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, plan miejscowy nie stanowi wiążącej postawy prawnej określenia kryteriów wydzielenia działki gruntu w ramach ewidencyjnego podziału nieruchomości. Taki podział nieruchomości może nastąpić jedynie na cele wskazane w art. 95 u.g.n. To uregulowanie jest więc wyjątkiem od zasady przyjętej w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Za taki wyjątek od uregulowania z art. 93 ust. 3 u.g.n. należy uznać podział nieruchomości w celu zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Oznacza to, że organ w decyzji zwrotowej nie był zobowiązany do ustalania przesłanki z art. 93 ust. 3 u.g.n. Mając na względzie powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. Wniosek uczestników o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oddalono z uwagi na to, że stosownie do treści art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepisy art. 200 – 210 p.p.s.a. regulujące zwrot kosztów postępowania między stronami, nie przewidują możliwości zasądzenia kosztów postępowania na rzecz uczestników niebędących skarżącymi lub skarżącymi kasacyjnie. Zaskarżony wyrok wymagał sprostowania, ponieważ jako przedmiot zaskarżenia wskazano w nim postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r., a oczywistym jest, że była nim decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a. sprostował tą oczywistą omyłkę.