I GSK 2863/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia NSA Lidia Ciechomska - Florek Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Sz 299/18 w sprawie ze skargi Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w Warszawie na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...]; [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego 1. oddala skargę kasacyjną. 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie na rzecz Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w Warszawie 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 16 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) w Warszawie na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie z [...] lutego 2018 r. w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego: w punkcie 1 sentencji uchylił zaskarżone postanowienie, zaś w punkcie 2 zasądził na rzecz skarżącego kwotę 597 zł kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Naczelnik Zachodniopomorskiego Urzędu Skarbowego w Szczecinie prowadził postępowanie egzekucyjne wobec A Sp. z o.o. w S. na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez Prezesa Zarządu PFRON w Warszawie, obejmującego należność z tytułu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. W celu wyegzekwowania należności organ egzekucyjny zawiadomieniami z [...] lutego 2017 r. dokonał zajęcia wierzytelności na rachunkach bankowych Spółki w A Banku S.A., B Banku S.A. oraz Banku C S.A. Zawiadomienia o zajęciu doręczono dłużnikom zajętej wierzytelności [...] lutego 2017 r. Natomiast [...] marca 2017 r. zawiadomienia wraz z odpisem tytułu wykonawczego doręczono Spółce w trybie art. 44 kpa. W odpowiedzi dłużnicy poinformowali organ egzekucyjny o przeszkodzie w realizacji zajęć z powodu braku środków na rachunkach oraz o zbiegu egzekucji (Bank B S.A. oraz A S.A.). Ministerstwo Cyfryzacji w piśmie z [...] marca 2017 r. poinformowało organ egzekucyjny, iż zobowiązana nie figuruje w centralnej ewidencji pojazdów. Nadto w dniu [...] listopada 2017 r. organ egzekucyjny ustalił, iż Spółka nie posiada innych otwartych rachunków bankowych oraz że w okresie od stycznia do października 2017 r. nie wystawiła żadnej faktury sprzedaży. W dniu [...] listopada 2017 r. poborca skarbowy sporządził raport o niemożności dokonania czynności egzekucyjnych, bowiem pod ustalonym adresem zobowiązana nie prowadzi działalności oraz nie posiada żadnego majątku (lokal został wynajęty jedynie celem rejestracji Spółki). Postanowieniem z [..] listopada 2017 r. organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 59 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.; dalej: upea). Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie stwierdził, że w postępowaniu nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. organ egzekucyjny obciążył wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie ww. tytułu wykonawczego w wysokości 647,70 zł. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie postanowieniem z [...] lutego 2018 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Stwierdził, że umorzenie postępowania egzekucyjnego w sprawie spowodowało niemożność dochodzenia od zobowiązanej powstałych z mocy prawa kosztów egzekucyjnych. Wskazanym na wstępie wyrokiem WSA w Szczecinie uwzględnił skargę Prezesa Zarządu PFRON w Warszawie i uchylił postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie z [...] lutego 2018 r. w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego. Powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, który uznał art. 64 § 1 pkt 4 upea w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne oraz art. 64 § 6 upea w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, za niezgodny z Konstytucją. Trybunał nie uchylił ani art. 64 § 1 pkt 4 ani art. 64 § 6 upea, lecz wskazał, że dla właściwej realizacji przedmiotowego wyroku konieczna jest interwencja ustawodawcy. Podkreślił, że jego rolą jest określenie nie tylko maksymalnej wysokości opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 upea oraz opłaty manipulacyjnej, o której mowa w art. 64 § 6 upea, ale także maksymalnej wysokości innych opłat egzekucyjnych przeciwko którym można wysunąć podobne zarzuty. Sąd stwierdził, że uwagi Trybunału wyrażone w powyższym wyroku mają zastosowanie w sprawie. Obowiązek uiszczenia kosztów egzekucji, do których zalicza się opłaty egzekucyjne nie zależy od efektów całego postępowania egzekucyjnego. Skoro zostały podjęte czynności egzekucyjne, to nawet jeśli nie doprowadziły do wyegzekwowania obowiązku objętego tytułem wykonawczym, zobowiązany i tak będzie musiał je ponieść lub tak jak w sprawie - wierzyciel. W ocenie Sądu, kwestią zasadniczą w sprawie była wysokość kosztów egzekucyjnych. Jest ona nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa. Wysokość kosztów egzekucyjnych powinna być w miarę możliwości powiązana z rzeczywistymi kosztami konkretnego postępowania egzekucyjnego. W ocenie Sądu, koszty egzekucyjne nie mogą stać się "karą" dla wierzyciela, który je ponosi na podstawie art. 64c § 4 upea. Wobec braku górnego pułapu tych kosztów, przy jednoczesnym uznaniu za konstytucyjne stawek opłaty określonych procentowo, nie można ustalić czy kwota kosztów pozostaje w obiektywnym stosunku do podjętych czynności. Stosunek wysokości kosztów egzekucyjnych, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone, powinien pozostawać w racjonalnej zależności. Skoro ww. koszty związane były w sprawie z zajęciem rachunków w bankach, organ egzekucyjny winien wysokość tej opłaty powiązać z ww. czynnością, polegającą na przesłaniu drogą mailową zawiadomienia o zajęciu rachunku bankowego zobowiązanego. Ponadto, jak wynika z akt, po uzyskaniu informacji o braku środków na rachunkach zobowiązanego, organ egzekucyjny uchylił ww. zajęcia. Korespondencja organu egzekucyjnego z bankami odbywała się w większości za pośrednictwem systemu komputerowego. Okoliczność, że ustawodawca dotychczas nie wykonał ww. wyroku Trybunału nie może stać na przeszkodzie w rozpoznaniu sprawy przez organ egzekucyjny, który zobowiązany jest zastosować odpowiednie przepisy zgodnie z ich wykładnią zaprezentowaną przez Trybunał. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 poz. 1302 tj.; dalej: ppsa) wyrokowi Sądu I instancji zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w zw. z art. 18 w zw. z art. 64 § 1 pkt 4, 64 § 6, 64 § 9 pkt 2, art. 64c § 4 i § 7 upea w zw. z art. 6 kpa poprzez odwołanie się w przedmiotowej sprawie do tez z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt. SK 31/14 i uznanie, że znajduje on zastosowanie do stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie z [...] lutego 2018 r. utrzymującego w mocy postanowienie Naczelnika Zachodniopomorskiego Urzędu Skarbowego w Szczecinie z [...] stycznia 2018 r. w sprawie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do uchylenia ww. postanowienia organu odwoławczego; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w zw. z art. 18 w zw. z art. 64 § 1 pkt 4, 64 § 6, art. 64c § 4 i § 7 upea oraz art. 6 kpa poprzez nakazanie organowi ustalanie wysokości kosztów egzekucyjnych w stosunku do podjętych czynności egzekucyjnych, co w konsekwencji oznacza wycenę tych kosztów i nie znajduje uzasadnienia w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uchylenia ww. postanowienia organu odwoławczego; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w zw. z art. 18 i art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6 upea poprzez uznanie przez Sąd I instancji, iż organ wydając zaskarżone postanowienie błędnie zastosował wskazane przepisy i ustalił koszty egzekucyjne od zajęcia rachunku bankowego zgodnie z ich brzmieniem bez powiązania z rzeczywistymi kosztami konkretnego postępowania egzekucyjnego, podczas gdy z ww. przepisów nakaz taki nie wynika, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do uchylenia ww. postanowienia organu odwoławczego; 4. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa poprzez uznanie przez Sąd I instancji, iż wydając zaskarżone postanowienie organ naruszył przepisy prawa materialnego, a w konsekwencji uchylenie ww. postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ww. ustawy, w sytuacji gdy organy obu instancji zastosowały przepisy art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6 art. 64 § 7, art. 64c § 4 upea zgodnie z ich brzmieniem kierując się zasadą wyrażoną w art. 6 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do uchylenia ww. postanowienia organu odwoławczego; 5. art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 6 kpa oraz art. 18 i art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6 art. 64 § 1, art. 64c § 4 upea poprzez brak sformułowania przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku zaleceń co do dalszego zgodnego z prawem postępowania, w szczególności w sytuacji nakazania organowi egzekucyjnemu powiązania wysokości opłaty za czynności egzekucyjne zajęcia rachunku bankowego z faktycznymi czynnościami podjętymi przez organ bez wskazania zasad wyceny tych czynności i sposobu liczenia, co uniemożliwiało organowi zapoznanie się w pełni z oceną prawną wskazanego naruszenia i uniemożliwiło organowi możliwość polemiki z argumentacją zawartą w uzasadnieniu wyroku, więc istotnie wpłynęło na wynik sprawy; II. z ostrożności procesowej - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ppsa w zw. z art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 upea poprzez uznanie przez Sąd I instancji, iż w stanie faktycznym sprawy organ błędnie zastosował ww. przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ustalając koszty egzekucyjne za zajęcie rachunku bankowego kierując się treścią art. 6 kpa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes PFRON wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach środka prawnego, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w sprawie nie występuje. Z treści i konstrukcji skargi kasacyjnej wynika, że strona skarżąca oparła ją na powiązanych ze sobą obydwu podstawach określonych w art. 174 ppsa, formułując zarówno mające istotny wpływ na wynik sprawy zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i (z ostrożności procesowej) zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie. Środek prawny nie zawiera zarzutów podważających ustalony stan faktyczny, co pozwala uznać ten przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku za w pełni miarodajny. W toku postępowania egzekucyjnego dokonano zajęcia rachunków zobowiązanego w kilku bankach, jednak w wyniku zastosowania środka egzekucyjnego nie uzyskano żadnej kwoty. Czynności egzekucyjne nie przyniosły zatem efektu dla wierzyciela. Za nietrafne należy uznać zarzuty naruszenia przez WSA w Szczecinie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa oraz w zw. z art. 64 upea. Analiza pisemnych motywów zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że uzasadnienie zawiera wszystkie wymienione przez ustawodawcę elementy, przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia jest w pełni możliwe, zaś zarzuty zmierzają jedynie do podjęcia polemiki z rozstrzygnięciem i nie korespondują z treścią powołanych przepisów. Zarzuty oparte na podstawie z art. 174 pkt 2 ppsa mogą odnieść zamierzony skutek tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można przypisać istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z uwagi na treść i charakter, te wskazane w środku prawnym uzasadniają możliwość i potrzebę łącznego się do nich odniesienia. Spór w sprawie sprowadza się do kwestii, czy opłata egzekucyjna w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 upea może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych, czy też jej pobranie dopuszczalne jest także wówczas, gdy dojdzie do zajęcia rachunku bankowego, na którym nie było środków finansowych. Stosownie do wskazanej regulacji organ egzekucyjny, z zastrzeżeniem § 2 tego przepisu, w następstwie egzekucji należności pieniężnych pobiera za dokonane czynności określone opłaty za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych. Treść powołanego wyżej tekstu prawnego nie pozostawia wątpliwości, że opłata egzekucyjna w określonej wysokości może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych. Jednocześnie w cytowanym przepisie ustawodawca nie zawarł przyzwolenia do pobierania stosownych opłat egzekucyjnych także wówczas, gdy dojdzie do zajęcia rachunku bankowego, na którym nie było środków finansowych (v. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 2307/18, dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). We wskazanym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że również w doktrynie od dłuższego czasu podnoszono, iż podstawową wadą konstrukcyjną regulacji związanych z egzekucją należności pieniężnych jest brak zależności pomiędzy poborem opłat a skutecznością prowadzonej egzekucji, co prowadzi w niektórych sytuacjach do generowania wysokich kosztów egzekucyjnych, przy jednoczesnym braku realizacji, chociażby w części, dochodzonego obowiązku pieniężnego (v. R. Hauser, W. Piątek w: R. Hauser, A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2016, s. 327). Wskazywane postulaty de lege ferenda nie były dostrzegane przez ustawodawcę. Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę, że wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 (Dz.U. z 2016 r., poz. 1244) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 upea w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, oraz że art. 64 § 6 upea w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W swoich rozważaniach Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że "brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną". Wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym opłaty takie, są więc zbliżone do podatku. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą, chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością (v. wyrok NSA z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II FSK 2066/14; publ. w: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stan faktyczny i prawny rozpatrywanej sprawy dotyczy przepisów, które stanowiły przedmiot rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, co słusznie nie uszło uwadze Sądu I instancji. Podzielając argumentację, iż wysokość kosztów egzekucyjnych nie może pozostawać w oderwaniu od efektywności egzekucji, poziomu skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych należy stwierdzić, że opłata egzekucyjna w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, może być pobierana wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych, co w sprawie nie miało miejsca. W odmiennej sytuacji opłata staje się - jak wyżej określono - formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. Zgodnie z art. 64c § 4 upea wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Oznacza to, iż wierzyciel jest obciążany kosztami bezskutecznej egzekucji, niezależnie od powodów tej nieskuteczności. W każdej tego rodzaju sytuacji niezbędne jest rozważenie przez organ egzekucyjny, czy rozstrzygniecie o kosztach pozostawać będzie w zgodzie z ogólnymi zasadami postępowania egzekucyjnego, w szczególności z zasadą jego celowości. Jest rzeczą oczywistą, że prowadzenie egzekucji wiąże się z kosztami postępowania i ryzykiem obciążenia tymi kosztami wierzyciela w sytuacji, gdy nie ma możliwości ich wyegzekwowania od dłużnika. W sprawie jednak, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, obciążenie wierzyciela kosztami zajęcia "pustych" rachunków bankowych byłoby formą nieuzasadnionej dolegliwości za realizowanie swoich ustawowych obowiązków. Z tych powodów skarga kasacyjna, w sytuacji właściwej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy przez Sąd I instancji, nie zasługiwała na uwzględnienie i na podstawie art. 184 ppsa należało ją oddalić. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b/ w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).