IV SA/Po 234/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 maja 2018 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasadza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej Spółdzielni [...] kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem kosztów postępowania. Prawomocnym wyrokiem z 9 lutego 2011 r., IV SA/Po 1076/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, rozpoznając skargę Prokuratora Rejonowego [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania proponowanego podziału nieruchomości – uchylił zaskarżone postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 maja 2012 r., I OSK 763/11 oddalił skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu opisał następujące okoliczności sprawy. Dyrektor [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej jako u.g.n.) w postępowaniu wszczętym z urzędu zaopiniował pozytywnie proponowany podział nieruchomości położonej w [...] zapisanej w KW nr [...] jako własność [...] (dalej jako Spółdzielnia) pokazany kolorem czerwonym na mapie z wstępnym projektem podziału nieruchomości, stanowiącej załącznik do postanowienia, jako zgodny z planem miejscowym. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu na podstawie art. 97 ust 3 pkt 1 u.g.n., a podział jest niezbędny dla realizacji celu publicznego. Wprawdzie właścicielka nieruchomości – Spółdzielnia, sprzeciwiła się pozytywnemu zaopiniowaniu podziału, zarzucając, że pas drogi publicznej, realizacji którego ma służyć opiniowany podział, winien być zlokalizowany w innym miejscu to organ podkreślił, że wspomniany sprzeciw nie mógł być uwzględniony, gdyż w istocie zarzuty właściciela nieruchomości dotyczą obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że dla opisanej w rozstrzygnięciu nieruchomości obowiązuje Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...], a organ podziałowy związany jest ustaleniami planu, w szczególności przebiegiem linii rozgraniczających tereny o różnym sposobie zagospodarowania, które zgodnie z ustaloną wykładnią, stanowią granice nowo utworzonych działek. Skoro proponowany podział jest zgodny z ustaleniami opisanego planu miejscowego, to zdaniem organu została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 93 ust 1 u.g.n. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Spółdzielnia. Rozpoznając zażalenie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze ww. postanowieniem z [...] maja 2010 r. nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i umorzyło postępowanie w sprawie. SKO wskazało, że zażalenie zasługuje na uwzględnienie jednakże z innych powodów niż w nim podniesione. Zdaniem SKO, organ I instancji powinien wziąć pod uwagę, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawa ta określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, Nr 23, poz. 136 i Nr 192, poz. 1381 raz z 2008 r. Nr 54, poz. 326), zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach. Ponieważ podział nieruchomości ma nastąpić w celu wydzielenia publicznej drogi gminnej, to postępowanie w tej sprawie winno się toczyć na zasadach określonych w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z tą ustawą organem właściwym do rozpatrzenia wniosku zarządcy drogi o realizację inwestycji drogowej jest starosta. Toteż zgodnie z przepisami tej ustawy zarządca drogi powinien zaproponować podział nieruchomości, a decyzją a o zezwoleniu na realizację inwestycji, zatwierdzony zostanie podział nieruchomości, gdyż w ocenie organu odwoławczego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę na powyższe postanowienie wniósł Prokurator [...] zaskarżając je w całości i zarzucając mu że zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 1 ust. 1 oraz art. 11 i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2008, nr 193, poz. 1194, ze zm.), poprzez przyjęcie, iż przepisy te w ogóle wyłączają stosowanie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w jakimkolwiek procesie realizacji inwestycji drogowej, podczas gdy właściwa wykładnia w.w przepisów prowadzi do wniosku, iż wyłączone jest stosowanie tejże ustawy tylko w sprawach dotyczących wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Uzasadniając ww. prawomocny wyrok z 9 lutego 2011 r., IV SA/Po 1076/10 WSA w Poznaniu zaznaczył, że kontroli legalności zaskarżonego postanowienia dokonał w brzmieniu przepisów Ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych z dnia 10 kwietnia 2003 r. na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, po wejściu w życie ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 154, poz. 958 ze zm.). Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 nr 193, poz. 1194 ze zm.) ze zmianami wprowadzonymi w lipcu 2008 r. wynikała między innymi z faktu, że Komisja Europejska zidentyfikowała w polskim prawodawstwie problemy z transpozycją przepisów dyrektywy Rady 85/337/EGW z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, zmienionej dyrektywą Rady 97/11/WE z dnia 3 marca 1997 r. oraz dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/35/WE z dnia 26 maja 2003 r. przewidującą udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska. Zarzuty podniesione przez Komisję Europejską dotyczą w szczególności transpozycji pojęcia "zezwolenia na inwestycję". (vide: uzasadnienie projektu ustawy z 25 lipca 2008 r. zmiana ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw – strona internetowa Sejmu, Sejm RP VI Kadencji nr druku 671 – http;/www.sejm.gov.pl). W wyniku zmiany ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. ustawą z 25.07.2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 154, poz. 958 ze zm.) decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej łączy w sobie rozstrzyganie o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowanie nieruchomości na własność publiczną wreszcie zatwierdzenie projektu budowlanego stanowiące pozwolenie na budowę. Art. 11 "i" ust. 2 ustawy stanowi "że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Toteż jeżeli inwestor występuje z wnioskiem o wydanie zezwolenia w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw zarówno on jak i organ wydający zezwolenie nie dokonują ocen przez pryzmat obowiązków wynikających z ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc także z pierwszeństwem wobec ustaleń planu miejscowego. Powyższe nie oznacza, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie może dotyczyć planowanej drogi w planie miejscowym. Jednak w takim przypadku inwestor musi załączyć do wniosku całą dokumentację planistyczno-projektową, bowiem nie może w tym względzie odwołać się do ustaleń planu miejscowego. Zdaniem Sądu obecne brzmienie art. 11 "i" ust. 2 ustawy nie oznacza jednak, że przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. wykluczają budowę dróg publicznych w oparciu o inne przepisy. Do 10 września 2008 r. ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw zawierała art. 10, który stanowił, że w sprawach dotyczących lokalizacji dróg, przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się. Obecnie wykluczenie tych przepisów odnosi się wyłącznie do zezwolenia. Gdyby twierdzić, że ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach wyłącza inne normatywne uregulowania dotyczące lokalizacji, budowy, rozbudowy dróg, to winny w jej treści znaleźć się takie normy, które wykluczałyby to wprost. Według art. 4 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 1 u.g.n., przeznaczenie terenów pod drogi publiczne i ich rozmieszczenie, jako inwestycji celu publicznego, następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z woli ustawodawcy obowiązuje art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym który stanowi, że w akcie prawa miejscowego jakim jest plan, określa się obowiązkowo "zasady modernizacji, rozbudowy budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej". Ustalenia w tym zakresie powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, a także określenie powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym (§ 4 pkt 9 lit. a i b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Dz. U. nr 164 poz. 1587). Ustawodawca musi być racjonalny. Ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma zakres czasowy. Obowiązywać ma do 31 grudnia 2020 r. I gdyby na czas od jej uchwalenia do końca obowiązywania wykluczono możliwość funkcjonowania innych ustaw z zakresu wytyczania i budowy dróg, wówczas to wykluczenie winno przybrać postać normy prawnej tak jak to uczyniono w art. 44, gdzie w okresie obowiązywania ustawy niemożliwym jest stosowanie art. 21 – 37 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2004 nr 256, poz. 2571 z późn. zm.). Sąd ocenił, że powyższe okoliczności pozwalają na stwierdzenie, że w sytuacji kiedy inwestor wybiera konkretną procedurę i zamierza realizować inwestycję zgodnie z uregulowaniami Ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wówczas z mocy art. 11 "i" ust. 2 tejże ustawy nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli natomiast lokalizacja i budowa drogi miałaby być realizowana na dotychczasowych zasadach wówczas konsekwencją określenia przeznaczenia terenu pod drogę publiczną w planie miejscowym (tak jak to ma miejsce w kontrolowanej przez Sąd sprawie) jest możliwość dokonywania (także z urzędu) podziałów nieruchomości w celu wydzielenia części przeznaczonych pod drogę, nabywania wydzielonych części w drodze umów cywilnoprawnych, wywłaszczeń, wreszcie uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu, powodem wydania aktu normatywnego w postaci ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych było wprowadzenie do systemu prawnego rozwiązań pozwalających na uproszczenie i przyspieszenie prac związanych z budową dróg. Funkcjonowanie tzw. "specustawy" pozwala inwestorowi na wybór metody inwestycyjnej. Nie można jednak – bo brzmienie przepisów ustawy na to nie pozwala – na wykładnię nakazującą inwestorowi skorzystania z uproszczonej procedury skoro obowiązujące ustawodawstwo przewiduje również inną możliwość budowy, rozbudowy czy modernizacji dróg publicznych. Toteż w ocenie Sądu skarga Prokuratora, który zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu wadliwą wykładnię przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest uzasadniona. Jednak zdaniem Sądu tę wadliwą wykładnię nie można zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, gdyż o rażącym przypadku naruszenia prawa można mówić tylko wówczas, gdy treść przepisu bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu przepisu. Taka sytuacja w kontrolowanej sprawie nie występuje. Odnosząc się do zarzutu uczestniczki postępowania Spółdzielni, która zakwestionowała zaopiniowany pozytywnie projekt podziału działki [...] Sąd stwierdził, że stawiane zarzuty winny być przedstawione na etapie uchwalania planu miejscowego. Z oświadczenia pełnomocnika Spółdzielni złożonego na rozprawie wynika, że plan ten przez Spółdzielnię nie był kwestionowany. Natomiast z treści decyzji o zmianie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2007 r. znajdującej się w aktach administracyjnych wynika jednoznacznie, że uczestniczka miała świadomość, że toczy się procedura planistyczna, a [...] wydała negatywną opinię dotyczącą zmniejszenia nieprzekraczalnej linii zabudowy z 13,5 m na 8 m. Prowadzi to do wniosku, że Spółdzielnia podejmując ryzyko budowy obiektu winna się liczyć z tym, że w przyszłości obiekt będzie zbliżony do drogi publicznej. Rozpoznając ponownie zażalenie Spółdzielni, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. nr [...], wskazując na art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając postanowienie SKO wskazało, że ustalenia Sądu są wiążące dla organu administracyjnego. Funkcjonowanie tzw. specustawy z 10 kwietnia 2003 r o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych pozwala inwestorowi na wybór metody inwestycyjnej. Brzmienie przepisów ustawy nie pozwala na wykładnię nakazującą inwestorowi skorzystania z uproszczonej procedury, skoro obowiązujące ustawodawstwo przewiduje również inną możliwość budowy czy modernizacji dróg publicznych. Dalej SKO napisało, że będąc zobowiązanym przez Sąd do powtórnego rozpatrzenia zażalenia przede wszystkim zauważyło, że na podstawie art. 97 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny. Z takim wnioskiem może wystąpić właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości i ewentualnie osoby, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do gruntu. Wyjątkiem od tej zasady jest przewidziany w art. 97 ust. 3 ustawy, podział nieruchomości z urzędu. Zgodnie z tym przepisem postępowanie podziałowe może toczyć się również wbrew woli strony (właściciela), jeśli podział nieruchomości jest niezbędny dla realizacji celu publicznego, który wynikać musi w sposób jednoznaczny z zapisów planu miejscowego lub wcześniejszej decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego. Postępowanie takie nie jest uzależnione od zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości i jest wyrazem władztwa publicznego wobec tych podmiotów, może ono mieć miejsce tylko w przypadkach wskazanych w ustawie, których nie można interpretować rozszerzająco. Ponadto SKO podkreśliło, że w przypadku podziału nieruchomości, zainicjowanego z urzędu, konieczne jest wykazanie przez organ prowadzący postępowanie wystąpienia przesłanki niezbędności podziału. Dalej SKO napisało, że okoliczności sprawy wskazują, że zaistniały podstawy do przeprowadzenia postępowania podziałowego w tym trybie. Mianowicie na badanym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którego zapisach przewidziano wydzielenie nieruchomości pod inwestycje celu publicznego - budowę drogi publicznej, której odcinek przebiegać będzie również przez część działki Skarżących. W momencie podjęcia zamiaru realizacji tego przedsięwzięcia zaistniała konieczność poprowadzenia z urzędu postępowania podziałowego, w celu wydzielenia terenów pod planowana drogę, m.in. na nieruchomości odwołujących się. SKO oceniło, że w sprawie zaistniały podstawy przewidziane w przepisach u.g.n. dla zainicjowania postępowania podziałowego z urzędu, zaś będące jego wynikiem rozstrzygniecie organu I instancji będące wstępnym etapem procesu podziału nieruchomości, odpowiada prawu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 124 K.p.a. poprzez brak powołania podstawy prawnej postanowienia, art. 126 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia, art. 93 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i nie odniesienie się przez SKO do ograniczeń podziału określonych w tym przepisie, art. 97 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i nie odniesienie się przez SKO do przesłanek podziału nieruchomości określonych w tym przepisie. Uzasadniając skargę Spółdzielnia napisała, że postanowienie nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego. W ogóle brak jest uzasadnienia odnoszącego się do istoty sprawy. Nadto SKO nie dokonało oceny i zbadania tego, czy zachodzą przesłanki do zaopiniowania wstępnego projektu podziału w oparciu o przepisy u.g.n. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie nie może się ostać w obrocie prawnym. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Podstawowym uchybieniem organu wyższego stopnia, samodzielnie uzasadniającym wyeliminowanie postanowienia z obrotu prawnego, jest uchylenie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Sąd ocenia tak wydanie postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie o zaopiniowaniu proponowanego podziału nieruchomości – bez kompletnych akt administracyjnych sprawy. Najstarszym chronologicznie dokumentem w aktach administracyjnych, przedłożonych Sądowi razem ze skargą, jest kserokopia postanowienia z [...] kwietnia 2010 r. o pozytywnym zaopiniowaniu proponowanego podziału nieruchomości oznaczonej jako [...], stanowiącej własność Spółdzielni. Sąd zaznacza, że w aktach nie ma nawet kopii załącznika do tego postanowienia, czyli mapy ze wstępnym projektem podziału nieruchomości. Akta załączone do skargi składają się, oprócz kserokopii postanowienia organu I instancji, z oryginału zażalenia na to postanowienie, pisma przewodniego organu I instancji do tego zażalenia, oryginału postanowienia organu II instancji z [...] maja 2010 r., które to postanowienie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego ww. prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z 9 lutego 2011 r., IV SA/Po 1076/10 oraz kopii orzeczeń sądowoadministracyjnych i pism powstałych w postępowaniach, toczących się przed sądami obu instancji. Sąd ocenia, że ogólnikowe i skrótowe brzmienie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wskazuje, że SKO wydając zaskarżone postanowienie nie dysponowało większą ilością dokumentów niż te, które zostały załączone do skargi; w szczególności nie dysponowało aktami postępowania podziałowego. Sąd podkreśla, że nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ wyższego stopnia, choćby i związany oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w prawomocnych wyrokach sądowych, ocenia o zgodności z prawem postanowienia, nie mając do dyspozycji dokumentów, które zostały zgromadzone w sprawie przed jego wydaniem, a nawet mapy ze wstępnym projektem podziału. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu orzeczenia organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 K.p.a., stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony orzeczenia bez potrzeby stosowania środków przymusu. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, że wszystkie orzeczenia nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję czy postanowienie. W świetle przepisów kodeksu i orzecznictwa sądowego omawiana zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych, inaczej - dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej (postanowienia). W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95; wyrok NSA z 16 listopada 2017 r., II GSK 711/16; CBOSA). Zasada dwuinstancyjności tworzy zatem obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji (postanowienia). Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy, z uwzględnieniem granic odwołania. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592; por. także wyrok NSA z 22 marca 1996 r., w sprawie SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., w sprawie V SA 3872/00). Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. uchwała SN z 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, opubl. w: OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 82). Tym obowiązkom w niniejszej sprawie organ II instancji nie uczynił zadość. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając zażalenie organ wyższego stopnia przede wszystkim skompletuje akta sprawy. Rozpoznając ponownie zażalenie SKO uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. W zależności od wyników tej oceny podejmie rozstrzygnięcie, należycie (zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.) je uzasadniając. W szczególności konieczne jest jednoznaczne, wyczerpujące i znajdujące uzasadnienie w materiale sprawy odniesienie się do wszystkich zarzutów i okoliczności podnoszonych w odwołaniu. Rzeczą organu II instancji jest – jak wyżej wskazano – ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Treścią uzasadnienia postawienia musi wskazanie faktów, jakie organ II instancji uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz wyczerpujące przedstawienie argumentów przemawiających za taką a nie inna oceną wiarygodności i mocy dowodowej poszczególnych dowodów. Ubocznie Sąd zaznacza, że z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, że odpis prawomocnego wyroku IV SA/Po 1076/10 wraz z uzasadnieniem oraz aktami administracyjnymi został doręczony SKO w dniu 11 lipca 2012 r. Postanowieniem z 20 sierpnia 2012 r. SKO wskazało nowy termin załatwienia sprawy, do 31 października 2012 r. Następnym dokumentem w aktach sprawy jest protokół z posiedzenia składu SKO, na posiedzeniu niejawnym, w dniu 8 stycznia 2018 r., na którym zostało podjęte zaskarżone rozstrzygnięcie.