II SA/Rz 39/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi P. N. i E. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia uchyla zaskarżone postanowienie. Przedmiotem skargi P.N. i E.R. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO") z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, wydane na podstawie art. 141 i art. 144 w zw. z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej: "k.p.a."). Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 7 lutego 2017 r. P.N. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o ujęcie go jako dodatkowej osoby w gospodarstwie domowym żony E.R. w składanych przez nią wnioskach o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W dniu 10 maja 2017 r. E.R. złożyła oświadczenie, w którym podtrzymała stanowisko męża i wniosła o wznowienie postępowania w tych sprawach. Przy piśmie z dnia 17 maja 2017 r. P.N. przesłał do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] upoważnienie z dnia 21 kwietnia 2017 r. udzielone przez żonę do działania w zakresie uzupełnienia jej wniosków w sprawach dodatków mieszkaniowych, zatwierdzające jednocześnie wszelkie czynności prawne męża w sprawie ze złożonego przez niego wniosku z dnia 7 lutego 2017 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił E.R. wznowienia postępowania zakończonego prawomocną decyzją tego organu z dnia [...] września 2015 r. nr [...] przyznającą wnioskodawczyni prawo do dodatku mieszkaniowego w okresie od 1 października 2015 r. do 31 marca 2016 r., z powodu upływu terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Z kserokopii zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w nadesłanych aktach administracyjnych wynika, że postanowienie to zostało doręczone bezpośrednio do rąk adresatki w dniu 9 października 2017 r. E.R. oraz P.N., działający jako pełnomocnik żony oraz jednocześnie strona postępowania, wnieśli zażalenie na w/w postanowienie, nadając je w placówce pocztowej w dniu 17 października 2017 r. Wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że zażalenie E.R. zostało wniesione z uchybieniem terminu. Kolegium wskazało, że E.R. została prawidłowo pouczona o przysługującym jej prawie do złożenia zażalenia w terminie 7 dni od daty doręczenia wydanego w sprawie postanowienia. Dalej wyjaśniło, że zaskarżone postanowienie zostało doręczone skarżącej w dniu 9 października 2017 r., a zatem termin do jego zaskarżenia upływał z dniem 16 października 2017 r., natomiast zażalenie zostało wniesione w dniu 17 października 2017 r., czyli z uchybieniem ustawowego terminu. Rozstrzygnięcie w tej sprawie doręczono jedynie E.R.w dniu 22 listopada 2017 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie P.N. oraz E.R. wnieśli o uchylenie w/w postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2017 r. i w konsekwencji przyznanie im wnioskowanych wyrównań dodatku mieszkaniowego. Podniesione w skardze zarzuty dotyczyły zasadniczo decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w sprawie przyznania prawa do dodatku mieszkaniowego. Odnosząc się do wydanego w sprawie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, skarżący podnieśli, że organ wydał postanowienie tej treści pomijając fakt, że P.N. – strona i jednocześnie pełnomocnik żony – nie mógł temu terminowi uchybić, gdyż ani postanowienie organu I instancji i powiadomienia o terminie do zapoznania się z aktami postępowania, ani też zaskarżone postanowienie Kolegium nie zostały mu w ogóle doręczone, a o ich istnieniu dowiedział się od E.R. (o postanowieniu organu I instancji w dniu 16 października 2017 r. i zaskarżył je w dniu 17 października 2017 r., zaś o postanowieniu SKO z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w dniu 5 listopada 2017 r. i zaskarżył je w dniu 11 listopada 2017 r.). Zatem zdaniem skarżącego nie można zarzucać uchybienia terminu do zaskarżenia niedoręczonych mu rozstrzygnięć, które w myśl prawa winny być jemu jako stronie doręczone, bowiem od daty doręczenia liczy się termin zawity do wniesienia zażalenia. Ponadto doręczone E.R. rozstrzygnięcia winny być doręczane P.N. jako jej pełnomocnikowi po myśli art. 40 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w kwestionowanym postanowieniu. Odnosząc się do stawianych przez skarżącego zarzutów wyjaśniło, że dotyczą one kwestii merytorycznych, zaś sprawa dotyczy jedynie stwierdzonego uchybienia do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu I instancji. W ocenie Kolegium P.N. nie jest w tej konkretnej sprawie ani stroną postępowania ani też pełnomocnikiem żony, bowiem zalegające w aktach sprawy udzielone mu upoważnienie z dnia 21 kwietnia 2017 r. dotyczy jedynie postępowania MOPS prowadzonego pod nr [...] oraz postępowania Kolegium prowadzonego pod nr [...], brak jest zaś stosownego pełnomocnictwa do reprezentowania E.R. w pozostałych sprawach i toczących się postępowaniach, a tym samym brak było podstaw do doręczania mu pism czy wydanych w tych sprawach rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga została przez Sąd uwzględniona, bowiem okazała się częściowo uzasadniona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) Przedmiotem skargi P.N. oraz E.R. uczynili postanowienie SKO stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia od postanowienia Prezydenta Miasta [...] o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją tego Organu o ustaleniu dla E.R. prawa do dodatku mieszkaniowego. SKO zaskarżone postanowienie wydało na podstawie przepisów art. 141, 144 w zw. z art. 134 K.p.a. W świetle art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przytoczony przepis stosuje się w postępowaniu zażaleniowym, o czym decyduje odesłanie wyrażone w art. 144 K.p.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż wniosek zakwalifikowany przez Organy jako żądanie wznowienia postępowania administracyjnego datowany na dzień 7 lutego 2017 r. został w niniejszej sprawie złożony przez P.N. w dniu 14 lutego 2017 r. Natomiast z treści pisma podpisanego przez E.R. z dnia 21 kwietnia 2017 r. wynika, że adresatka pierwotnej decyzji o dodatku mieszkaniowym upoważnia swego męża do działania w zakresie sprawy administracyjnej dotyczącej dodatków mieszkaniowych. W treści zażalenia kierowanego do SKO, skarżący wyraźnie podniósł, iż działa w sprawie zarówno we własnym interesie jak również jako pełnomocnik E.R. Jednocześnie, Prezydenta Miasta [...] swe postanowienie o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego z dnia [...] października 2017 r., doręcza wyłącznie E.R. Zażalenie od powyższego postanowienia Prezydenta Miasta [...] składa P.N. oraz E.R. działając poprzez swego męża. Pismo zawierające zażalenie zostało podpisane nie tylko przez P.N. ale także przez E.R. Strona składając pod nim podpis potwierdziła ujawniony wcześniej fakt umocowania męża. W świetle przesłanych do Sądu dokumentów, stronami postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania był, z racji złożonego żądania procesowego o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, wnioskodawca tego postępowania tj. P.N. oraz jego żona E.R. Już z samego faktu złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego wnioskodawcy tego postępowania przysługuje status strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., i to niezależnie od tego czy posiadał on interes prawny w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją administracyjną. W prowadzonym postępowaniu w/w przysługiwał interes prawny w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego – interes wynikający z norm procesowych. Dlatego zarówno na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego jak i drugoinstancyjnego, P.N. należało zapewnić czynny udział w czynnościach procesowych. Tymczasem postanowienia Organów nie zostały zaadresowane do w/w strony. Nie podlega kwestii, że SKO nie ustaliło daty doręczenia postanowienia Organu pierwszej instancji stronie postępowania – P.N., jak również nie rozstrzygnęło o procesowych konsekwencjach złożenia zażalenia przez tą osobę, wypowiadając się w zaskarżonym postanowieniu wyłącznie o zażaleniu złożonym przez E.R. W rezultacie, pomimo złożenia zażalenia przez P.N. jako wnioskodawcy, jego środek odwoławczy nie został przez SKO rozpoznany w sposób określony w przepisach K.p.a. SKO błędnie oceniło również zakres udzielonego P.N. pełnomocnictwa. Otóż wbrew stanowisku SKO, E.R. udzieliła swemu mężowi umocowania do działania w zakresie wnioskowania o uzupełnienie jej wniosków o dodatek mieszkaniowy składanych w MOPS w [...], co wynika z treści pisma sporządzonego dnia 21 kwietnia 2017 r., nazwanego upoważnieniem. Wyżej wymieniona Strona zatwierdziła w tym upoważnieniu wszelkie czynności prawne swego męża w sprawie toczącej się z jego wniosku z 7 lutego 2017 r., uznanego przez Organy za wniosek o wznowienie postępowań administracyjnych w sprawach dodatku mieszkaniowego. Treść tego pisma wyraża w sposób dostateczny wolę E.R. do działania w jej imieniu przez P.N. w obszarze spraw dotyczących wniosku wznowieniowego z 7 lutego 2017 r., a nie tylko w zakresie spraw o podanych w nim urzędowych numerach i sygnaturach. Autorka w pierwszej kolejności wskazuje bowiem przedmiot pisma swego męża, nie zaś sposób urzędowego oznaczenia spraw, pod którymi zostało ono zarejestrowane. Pomimo procesowego rozpoznania wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zostaje skierowane wyłącznie do E.R., a więc z pominięciem wnioskodawcy postępowania P.N. oraz ustanowionego pełnomocnika E.R. Wobec tego, słuszność ma strona skarżąca podnosząc naruszenie przez Organy art. 40 § 2 K.p.a., który jednoznacznie stanowi: Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Strona z powodu braku doręczenia konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie ustanowionemu pełnomocnikowi, nie może ponosić negatywnych konsekwencji prawnych (tak NSA w wyroku z 10 listopada 2017 r., sygn. I OSK 259/17, CBOSA). Zaniechanie doręczenia pisma pełnomocnikowi strony powoduje, że strona nie miała zapewnionego czynnego udziału w postępowaniu – art. 10 K.p.a. Z uwagi na nieprawidłowe doręczenie postanowienia Organu pierwszej instancji stronom postępowania, SKO nie było uprawnione do stwierdzenia uchybienia przez E.R. terminu do wniesienia zażalenia na podstawie art. 134 K.p.a. Do zastosowania tej regulacji może dojść dopiero w wyniku jednoznacznego określenia prawidłowej daty doręczenia aktu podlegającego zaskarżeniu, czyli w przypadku działania umocowanego pełnomocnika. dnia w którym uzyskał on wiedzę o postanowieniu oraz o jego treści. W ustalonych okolicznościach doręczenie E.R. postanowienia Prezydenta Miasta [...] miało walor czysto informacyjny, a z uwagi na pominięcie art. 40 § 2 K.p.a. nie stanowiło skutecznego doręczenia stronie aktu administracyjnego. Z tych przyczyn znalazły potwierdzenie zarzuty skargi podnoszące nieprawidłowe zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 10, art. 40 § 2 w zw. z art. 134 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie doszło natomiast do zarzucanego przez skarżącego naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez wydanie i podpisanie postanowienia przez pracownika Urzędu Miasta [...]. Ten przepis nie ma zastosowania do sytuacji, w których organ pierwszej instancji rozpoznaje ponownie sprawę w wyniku rozstrzygnięcia kasacyjnego organu odwoławczego. Potwierdza tą tezę wyrok NSA z 20 października 2017 r., sygn. II GSK 110/16, CBOSA, gdzie stwierdzono : Wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli - czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uchylenie decyzji nie może powodować - gdy sprawa ponownie wróci do organu decyzyjnego - zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników, co poprzednio, skoro w takiej sytuacji nie kontrolują oni prawidłowości własnej decyzji. Reasumując, rozpoznając ponownie sprawę Organ odwoławczy uzna pełnomocnictwo z dnia 21 kwietnia 2017 r. udzielone przez E.R. mężowi P.N. za skuteczne i następnie ustali datę faktycznego doręczenia pełnomocnikowi postanowienia Prezydenta Miasta [...] o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. Dokładne ustalenie daty doręczenia tego postanowienia będzie mogło skutkować określeniem prawidłowego terminu wniesienia zażalenia. SKO zapewni także P.N. jako stronie postępowania w sprawie wznowienia postępowania ostatecznie zakończonego, czynny udział w czynnościach tego postępowania oraz rozstrzygnie o losach złożonego przez tą stronę środka odwoławczego. Z przedstawionych względów WSA zobowiązany był do uchylenia zaskarżonego postanowienia SKO w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.