IV SA/Wa 308/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska (spr.),, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w M. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości 1 U Z A S A D N I E N I E Rada Miasta [...] (dalej: "Rada", "organ") działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej u.s.g.) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 z późn. zm. – dalej również "ustawa") w dniu [...] października 2011 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego Miasta [...] oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Prokurator Rejonowy w [...] (dalej jako: "Prokurator", "skarżący") pismem z dnia 15 grudnia 2017 r., powołując się na art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177) w zw. z art. 8 § 1, w zw. z art. 13 § 1, w zw. z art. 50 § 1 w zw. z art. 52 § 1 w zw. z art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., zaskarżył powyższą uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2011 r. w całości. Skarżący zarzucił przedmiotowej uchwale istotne naruszenie prawa, a mianowicie: - art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 9a ust. 3-5 i 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005r., o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia do stanowienia przepisów prawa w: § 4 ust. 1 załącznika do Uchwały - poprzez niedopuszczalne samodzielne określenie katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego; § 6 załącznika do uchwały – poprzez samodzielne i sprzeczne z ustawą nałożenie obowiązku zachowania poufności danych przez członków Zespołu i grup roboczych oraz osoby wchodzące w skład jego obsługi administracyjno-technicznej; § 10 załącznika do Uchwały - poprzez sprzeczne z ustawą delegowanie określenia szczegółowego zakresu prac samemu Zespołowi po zatwierdzeniu go przez Burmistrza; § 15 załącznika do Uchwały - poprzez umożliwienie udziału w pracach Zespołu osobom, które nie są jego członkami, mimo że ustawa takiego trybu nie przewiduje; § 22 załącznika do Uchwały - poprzez wprowadzenie nieprzewidzianego w ustawie obowiązku składania sprawozdania z działalności Zespołu Burmistrzowi Miasta;  § 23 pkt 4 załącznika do Uchwały - poprzez sformułowanie niewskazanych przez ustawę warunków odwoływania członka Zespołu w razie skazania za umyślne przestępstwo lub przestępstwo skarbowe; - art. 88 Konstytucji RP w zw. z art, 2 ust. 1, art. 4 ust 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1523) poprzez zaniechanie ogłoszenia zaskarżonej Uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] oraz określenie terminu w § 3 jej wejścia w życie z dniem podjęcia; - § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283), przez powtórzenie w § 5, 6 i 11 ust. 1, § 19 ust. 2 i 3 załącznika do Uchwały przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że w § 4 uchwały Rada Miasta określiła własny, niezależny od ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie katalog podmiotów, które wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego. Tymczasem o składzie zespołu stanowi sama ustawa, która w art. 9a ust. 3 i 4 wskazuje podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie biorą udział w jego pracach. Skarżący podniósł także, że ustawa nie przewiduje możliwości udziału w pracach zespołu innych osób niż sami członkowie zespołu. Zatem za sprzeczne z ustawą należy uznać postanowienia § 15 załącznika do uchwały, albowiem w pojęciu "określenie trybu powoływania i odwoływania członków zespołu i określania członków zespołu i określenia szczegółowych warunków jego funkcjonowania" nie mieści się uprawnienie do umożliwienia innym osobom udziału w pracach zespołu. Zdaniem Prokuratora, zawarcie w § 6 załącznika do uchwały obowiązku zachowania poufności danych, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, gdyż taki obowiązek został zawarty w ustawie – w art. 9c ust. 3, a dodatkowo stanowi naruszenie § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Ponadto § 10 załącznika do ustawy, w którym delegowano na Burmistrza zatwierdzanie szczegółowego zakresu prac zespołu, stanowi w ocenie skarżącego rażące naruszenie prawa, bowiem ustawa w sposób wyraźny wskazuje, że zakres działania zespołu określa jedynie rada gminy. Również nałożenie na zespół interdyscyplinarny w § 22 załącznika do uchwały obowiązku złożenia Burmistrzowi sprawozdania z prac zespołu, nie mieści się w delegacji ustawowej, tak samo jak nie mieści się w delegacji ustawowej przepis § 24 pkt 3 załącznika do uchwały, regulujący przesłanki odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego. Prokurator wskazał także, że w przepisach § 5, § 6, § 11 ust. 1, § 19 ust. 2 i 3 załącznika do uchwały zawarto sformułowania stanowiące dosłowne powtórzenie norm ustawowych, a także częściowo w § 6 sprzeczne z powtarzanym przepisem ustawy, co stanowi naruszenie § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, kierowana jest bowiem do nieograniczonej liczby adresatów, w określonym w normie stanie hipotetycznym i została wydana przez uprawniony organ. Dlatego też podlega ona publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], czego zaniechano w niniejszej sprawie, a mimo to na podstawie uchwały wyłaniano członków zespołu interdyscyplinarnego, który władny był podejmować czynności względem obywateli. Ponadto w sposób niewłaściwy określono dzień wejścia w życie uchwały. Art. 4 Ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych termin wejścia w życie aktu określa na 14 dni od chwili jego opublikowania, o ile sam akt nie określa dłuższego terminu. Określenie terminu krótszego, jednak ograniczonego nadal terminem ogłoszenia w dzienniku urzędowym, nastąpić może wyłącznie w sytuacjach opisanych w art. 4 ust. 2 i 3 tej ustawy, tj. w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem państwa. Brak jest natomiast możliwości określenia wejścia w życie aktu normatywnego z dniem jego uchwalenia w szczególności, gdy żadne istotne względy nie wskazują na taką konieczność. Należało więc, zdaniem skarżącego, bądź to zaniechać określenia terminu wejścia w życie uchwały, bądź to określić go zgodnie z przepisami wyższego rzędu. Powyższym obowiązkom w przypadku zaskarżonej Uchwały nie zadośćuczyniono, co powoduje, że jest ona nieważna w całości wobec naruszenia przepisu art. 88 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o umorzenie postępowania z uwagi na podjęcie przez Radę Miasta [...] uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania i uchylenie zaskarżonej uchwały. W tej sytuacji, zdaniem Rady, tj. wobec uchylenia uchwały będącej przedmiotem skargi Prokuratora, postępowanie jest bezprzedmiotowe, co obliguje Wojewódzki Sąd Administracyjny do wydania postanowienia o umorzeniu postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Rada wskazała, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, zmiana lub uchylenie uchwały nie czyni zbędnym wydania przez administracyjny sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. W niniejszej sprawie jednak, zdaniem Rady, powyższe nie znajduje zastosowania, ponieważ zaskarżona uchwała jako nieopublikowana w trybie właściwym dla aktów prawa miejscowego, w świetle art. 88 ust. 1 Konstytucji nigdy nie stała się powszechnie obowiązującym prawem, a zatem nie mogła i nadal nie może być stosowana do okresu poprzedzającego uchwalenie tekstu jednolitego i jego publikacji w Dzienniku Urzędowym (postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r, IV SA/Po 732/17, LEX nr 2354884). W piśmie z dnia 15 lutego 2018 r. skarżący nie zgodził się z twierdzeniem organu o bezprzedmiotowości niniejszego postępowania, w związku z uchyleniem zaskarżonej uchwały. Podniósł, że mimo braku publikacji kwestionowanego aktu prawa miejscowego na jego podstawie wyłaniani byli członkowie zespołu interdyscyplinarnego, który podejmował wiążące decyzje wobec mieszkańców Gminy. Z tego też względu zachodzi, zdaniem skarżącego, konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177 ze zm.), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 53 § 3 zd. 2 P.p.s.a. prokurator nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 P.p.s.a., a skarga prokuratora nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.). W pierwszym rzędzie należy odnieść się do wniosku organu o umorzenie postępowania. W ocenie Rady w niniejszej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, bowiem zaskarżona uchwała z dnia [...] października 2011 r. została uchylona uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]. Ponadto z uwagi na nieopublikowanie jej w trybie właściwym dla aktów prawa miejscowego, w świetle art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, nigdy nie stała się obowiązującym prawem, zatem nie mogła i nadal nie może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. Na poparcie tego stanowiska Rada przywołała postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 732/17 (LEX nr 2354884). Skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę, nie podziela wyrażonego wyżej poglądu. Jak słusznie wskazał Prokurator w piśmie z dnia 15 lutego 2018 r. w sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość, bowiem mimo braku publikacji kwestionowanej uchwały, która w ocenie Sądu stanowi akt prawa miejscowego – co zostanie uzasadnione w dalszej części postanowienia - na jego podstawie wyłaniani byli członkowie zespołu interdyscyplinarnego, który podejmował wiążące decyzje wobec mieszkańców Gminy. Dlatego też, w ocenie Sądu w stosunku do zaskarżonej uchwały, aktualne pozostają poglądy wyrażone w orzecznictwie, w tym argumentacja zawarta w uchwale TK z 14 września 1994 r., W 5/94, OKT 1994/2/44, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały – wywierające skutki od daty uchylenia. Rozpoznając przedmiotową skargę należy wskazać, że najdalej idącym zarzutem skargi - w razie uwzględnienia uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości - jest istotne naruszenie art. 88 Konstytucji RP w związku z art. 2 ust.1, art. 4 ust.1 i art. 13 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (u.o.a.n.), poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy jako akt prawa miejscowego winna być ona opublikowana i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono dłuższy termin jej wejścia w życie. Jak już wyżej wskazano, w ocenie Sądu zaskarżona uchwała w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania jest aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującego na terenie danej gminy. Rozważając wskazane zagadnienie, Sąd przede wszystkim zauważa, że uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określone) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001, publ. LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005, publ. LEX nr 196727). Przy czym wskazać należy, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08, publ. LEX 505415). Przyjąć także należy, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06, LEX 275445), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 u.o.a.n. oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3 -5 ustawy zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy nie może być wątpliwości, że w uchwale normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. W ocenie Sądu, chociaż niewątpliwie uchwała zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały można też znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Skoro bowiem ustawodawca w art. 9a ust. 3 ustawy określił podmioty wchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego i część z tych podmiotów nie jest podporządkowana Radzie Miasta, czy też Burmistrzowi Miasta, to uchwała określająca tryb powoływania tych osób w skład zespołu jest aktem prawa miejscowego. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. Policji, kuratorów sądowych, czy też organizacji pozarządowych oznacza, że w skład Zespołu wejdą osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Przepisy zaskarżonej uchwały mają więc charakter generalny i abstrakcyjny, wyznaczają ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Zaskarżona uchwała jest zatem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria. Należy zatem przyznać rację Prokuratorowi, że zaskarżona uchwała powołująca Zespół Interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuższy termin jej wejścia w życie. Tymczasem uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym a także w § 3 zaskarżonej uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem jej podjęcia, co niewątpliwie narusza art. 2 ust.1, art. 4 ust.1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n., na co zasadnie wskazał Prokurator w skardze, a co obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W tej sytuacji, w związku ze stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości z przyczyny wyżej wskazanej – nieopublikowania uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] - Sąd uznał, że zbędne jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących poszczególnych paragrafów załącznika do uchwały (§ 4, § 6, § 10, § 15, § 22, § 23 ust. 4). Należy jeszcze raz podkreślić, że stwierdzenie nieważności uchwały w całości na podstawie wyroku sądu administracyjnego eliminuje ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, co oznacza, że w rezultacie takiego orzeczenia, uznane za nieważne wszystkie przepisy uchwały należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego, które od samego początku ich uchwalenia nie były zdolne do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. ----------------------- 8