II SA/Po 202/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze sprzeciwu M. C. na od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2017 r. nr [...] w w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 100zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z dnia [...] 2017 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania M. C., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta P. znak [...] z dnia 30 grudnia 2016 r. w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, planowanej do realizacji na działce [...], arkusz mapy nr [...], obręb M., położonej w rejonie ul. [...] w P. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach. Wnioskiem z dnia 13 listopada 2014 roku (złożonym 13 stycznia 2015 roku) M. C. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, planowanej do realizacji na działce [...], arkusz mapy nr [...], obręb M. w P.. Decyzją nr [...] Prezydent Miasta P., powołując się na art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 199) odmówił ustalenia warunków zabudowy. Na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej organ I instancji wskazał, że w obszarze analizowanym występuje głównie funkcja zieleni otwartej - tzn. tereny łąk, nieużytków rolnych, doliny strumieni. Organ podniósł, że inwestycja polegająca na wprowadzeniu zabudowy mieszkaniowej w miejscu istniejącego elementu systemu klinowo-pierścieniowego zieleni, nie stanowi kontynuacji funkcji podstawowej, występującej w obszarze analizowanym. Organ podkreślił przy tym, że sam fakt istnienia funkcji mieszkaniowej w wyznaczonym obszarze analizowanym, nie może prowadzić do wniosku, że każda działka znajdująca się na tym obszarze może być zabudowana taką funkcją. Ponadto podniesiono również, że wzdłuż drogi wewnętrznej, do której przylega omawiana działka, nie występuje żadna zabudowa pozwalająca na wyznaczenie nowej linii zabudowy w sposób zgodny z §4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto określono, że wskaźnik zabudowy został zaprojektowany na poziomie 27% i inwestycja nie kontynuuje średniej wielkości powierzchni zabudowy (ok. 18%). W konsekwencji organ uznał, że nie zostały spełnione warunki do wydania żądanej decyzji o warunkach zabudowy w zakresie funkcji linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz cech zagospodarowania terenu. Od powyższej decyzji złożył odwołanie M. C. domagając się jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ II instancji wskazał na zastrzeżenia co do granic terenu analizowanego i braku w tym zakresie uzasadnienia organu I instancji do przyjęcia go w takim kształcie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało również na rozbieżności w zakresie zgodności danych zawartych na mapie ze stanem faktycznym terenu. Organ II instancji podkreślił, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się w praktyce pogodzić, albowiem celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji. Wskazano, że organ I instancji nie rozważył możliwości wyznaczenia linii zabudowy, stosownie do §4 ust. 4 rozporządzenia. Organ II instancji poruszył również kwestie możliwości odstąpienia od średnich wielkości dla obszaru analizowanego. Po przekazaniu akt sprawy organowi I instancji ponownie sporządzono analizę urbanistyczną. Decyzją nr [...] nr sprawy [...] z dnia [...] 2016 r., Prezydent Miasta P. ponownie na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 1990 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 23) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Organ odniósł się do wyników analizy urbanistycznej, wskazując, że planowana inwestycja nawiązuje do funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej występującej w obszarze analizowanym. Wskazano jednak, że teren inwestycji wraz z działkami sąsiednimi położonymi w centralnej i północnej części obszaru analizowanego znajduje się na terenach wyłączonych dotąd spod zabudowy, położonych w rejonie rowu melioracyjnego [...], będącego bezpośrednim dopływem S. R.. Wskazano, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji sposobu zagospodarowania sąsiednich działek, zaś powstanie nowego budynku w tym miejscu spowoduje ingerencję w naturalny charakter terenów zielonych i zaburzy porządek urbanistyczny tego obszaru. Organ I instancji uznał jednocześnie, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów ładu przestrzennego poprzez brak podobnego zagospodarowywania terenów sąsiednich i wyraźną sprzeczność z dotychczasowym przeznaczeniem. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy spowodowałoby możliwość wprowadzania dalszej zabudowy na terenach cennych przyrodniczo, dotąd niezabudowanych, a w konsekwencji doszłoby do przełamania zasady dobrego sąsiedztwa. Organ I instancji odniósł się do kwestii możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla projektowanego budynku w świetle §4 ust. 4 rozporządzenia. Prezydent stanął na stanowisku, że wprowadzenie nowej zabudowy zaburzy porządek urbanistyczny terenu i stworzy nowy ład przestrzenny niezgodny z zasadą dobrego sąsiedztwa i w konsekwencji nie znalazł uzasadnienia do wprowadzenia nowej zabudowy na wnioskowanej działce i wyznaczenia dla niej linii zabudowy na wyjątkowych zasadach. Ponadto organ I instancji wskazał, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa z wskaźnikiem powierzchni zabudowy (27 % - największy zaś wynosi 21%) i w konsekwencji uznano, że nie ma podstaw by wskaźnik ten wyznaczyć zgodnie z wnioskiem - na podstawie §5 ust. 2 rozporządzenia. M. C. pismem z dnia 14 marca 2016 roku złożył kolejne odwołanie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 września 2016 r. [...], na podstawie art. 138§2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w obszarze analizowanym istnieje zabudowa mieszkaniowa, w związku z powyższym kontynuacja funkcji zachodzi. Odnośnie braku spełnienia warunków w zakresie linii i powierzchni zabudowy organ wskazał na wadliwą w tym zakresie analizę urbanistyczną. Odnośnie wskaźnika zabudowy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na możliwość zaakceptowania przez wnioskodawcę wskaźnika zabudowy na poziomie 21% lub inny wskazany przez organ. Po przekazaniu akt postępowania ponownie przeprowadzono analizę urbanistyczną. Decyzją nr [...] z dnia [...] 2016 roku (numer sprawy: [...]), Prezydent Miasta P. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odmówił ustalenia warunków zabudowy. Organ w uzasadnieniu podkreślił, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy jest projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją i zagospodarowaniem terenu w tej części obszaru analizowanego. Organ wskazał na dotychczasowy stan zagospodarowania działki i jej przeznaczenie jako działki zieleni otwartej (w tym gruntu rolnego). Odnośnie linii zabudowy wskazano, że wzdłuż drogi wewnętrznej - dz. [...] nie występuje jakikolwiek budynek mieszkalny wyznaczający linię zabudowy, tym samym nawet na podstawie §4 ust. 4 rozporządzenia nie byłoby możliwe wyznaczenie linii zabudowy. Projektowany wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie 14 %, spełnił w ocenie organu wymóg kontynuacji średniej powierzchni wielkości zabudowy. Organ wskazał jednak, że w związku ze zmianami założeń wniosku, poczynionych przez inwestora i określeniem wysokości budynku na 9 m, z uwagi na brak zabudowy wzdłuż drogi wewnętrznej - dz. [...] - nie można mówić o kontynuacji poziomu górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, w rozumieniu §7 ust. 1 rozporządzenia. Organ wskazał na możliwość zastosowania §7 ust. 4 rozporządzenia, jednak uznał, że zakładana przez inwestora wysokość budynku o dwóch kondygnacjach nadziemnych nie stanowi kontynuacji zabudowy sąsiedniej. Pismem z dnia 30 stycznia 2017 roku M. C. za pośrednictwem fachowego pełnomocnika złożył odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 30 grudnia 2016 r. nr [...], zaskarżając decyzję w całości i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy i orzeczenie co do istoty sprawy w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zgodnie z podaniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2017 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazywał, iż spełnienie warunków z art. 61 u.p.z.p obliguje organ do pozytywnego załatwienia sprawy. Podkreślono, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Dalej organ wskazywał, że błędem jest ograniczenie analizowanego obszaru do terenów położonych po jednej stronie drogi publicznej, zaś ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61ust 1 pkt 1 u.p.z.p., według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie prawnej pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Organ II instancji wskazał, że wbrew uzasadnieniu decyzji organu I instancji, jak również ustaleniom analizy urbanistycznej, dopuszczalne jest inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, ale tylko gdy wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić stosownie do treści art. 7 k.p.a., a w decyzji uzasadnić odstąpienie przez wskazanie na spełnienie przesłanek. Organ II instancji podkreślił przy tym, że odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy jest poważnym administracyjnym ograniczeniem prawa własności, a niekiedy korzystanie z tego prawa praktycznie uniemożliwia. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie do zaakceptowania jest sytuacja, kiedy organ odmawia wydania decyzji o warunkach zabudowy działki wydzielonej w sposób ewidentny jako działka pod zabudowę jednorodzinną, uzasadniając to niemożnością wyznaczenia linii zabudowy i nie uzasadniając logicznie swojego stanowiska, pomimo możliwości wyznaczenia linii zabudowy w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną, stosownie do treści §4 ust. 4 rozporządzenia. Organ II instancji zauważył również, że Prezydent Miasta P. wydał szereg decyzji ustalających warunki zabudowy dla inwestycji znajdujących się w obszarze analizowanym lub w niedalekiej odległości od jego granic, w tym dla działek nr [...], [...], [...] - położonych w obszarze analizowanym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło również uwagę, iż przepisy §7 rozporządzenia dopuszczają możliwość zastosowania wyjątku w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Po analizie akt sprawy organ II instancji doszedł do przekonania, iż wnioskowana wysokość nie przekracza maksymalnego parametru występującego w obszarze analizowanym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało również, że obecna analiza urbanistyczna pomija część działek, które ujęte zostały w poprzedniej analizie urbanistycznej sporządzonej w toku postępowania przed organem I instancji, co ma znaczenie dla ustalenia średnich wielkości w obszarze analizowanym. Kolegium wskazało również na naruszenie przez organ I instancji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Odnośnie wniosku pełnomocnika skarżącego o wydanie decyzji merytorycznej przez organ II instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że z uwagi na specyfikę postępowania o ustalenie warunków zabudowy, w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji odmownej organu I instancji nie jest możliwe wydanie przez organ II instancji pozytywnej decyzji reformacyjnej, stosownie do treści art. 138§1 pkt 2 k.p.a., lecz koniecznym jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 §2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazywało na potrzebę weryfikacji analizy, opracowania odmiennych wyników analizy oraz sporządzenia projektu o treści diametralnie różnej od treści poprzedniego projektu, który dotyczył decyzji odmownej, a ponadto wymagać będzie dokonania uzgodnień z właściwymi organami. W ocenie organu II instancji zakres postępowania wykracza poza granice postępowania uzupełniającego z art. 136 k.p.a. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 lipca 2017 r. M. C. złożył sprzeciw, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 138§1 pkt 2 k.p.a. polegające na braku orzeczenia przez organ II instancji co do istoty w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zgodnie z podaniem. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w myśl art. 136 k.p.a. obowiązkiem organu odwoławczego jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego nie tylko na żądanie strony, lecz także z urzędu, w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, jedynym zaś ograniczeniem jest zakaz z art. 138 §2 k.p.a. W ocenie skarżącego przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy przez organ I instancji nie było błędnie przeprowadzone postępowanie dowodowe i w konsekwencji wadliwe ustalenie stanu faktycznego, lecz jedynie wadliwa subsumpcja stanu faktycznego i wadliwa wykładnia prawa materialnego. Skarżący wskazał, że obecna analiza urbanistyczna odzwierciedla aktualny stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, w szczególności sposób ich zabudowy i zagospodarowania. Skarżący podkreślił również, że materiał dowodowy zebrany w toku postępowania przed organem I instancji pozwalał na ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. M. C. podniósł, że prawidłowa ocena analizy urbanistycznej sporządzonej w toku postępowania przed organem I instancji oraz właściwa wykładnia przepisów prawa materialnego pozwalała organowi II instancji na takie określenie funkcji, cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu, które umożliwiało wydanie pozytywnej decyzji merytorycznej ustalającej warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem. W odpowiedzi na żądania M. C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi [w istocie sprzeciwu] i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w zakresie dotyczącym wydania decyzji kasatoryjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje; Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu w niniejszej sprawie wyjaśnienia wymaga, że zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, dalej jako p.p.s.a.), który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, określanej mianem decyzji kasacyjnej. Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak wskazuje się w orzecznictwie, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15 oraz z dnia 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16). Wyraźne ograniczenie zakresu kontroli jedynie do zasadności wydania tego konkretnego rozstrzygnięcia procesowego oznacza, że poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej w tym postępowaniu pozostają kwestie właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego. Tym samym sprzeciw odróżnia się od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w odniesieniu do której sąd, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Mając na względzie powyższe, w ramach niniejszej sprawy administracyjnej Sąd mógł badać decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w rozpoznawanej sprawie umotywowało rozstrzygnięcie kasacyjne głownie dwoma argumentami. Po pierwsze zdaniem organu charakter postępowania w sprawie warunków zabudowy wyklucza wydanie pozytywnej decyzji na etapie odwołania, jeżeli w pierwszej instancji odmówiono ustalenia warunków zabudowy. Po drugie, materiał sprawy (analiza urbanistyczna) wymagał weryfikacji w zakresie wykraczającym poza art. 136 k.p.a. (określającego reguły uzupełniającego postępowanie dowodowe organu odwoławczego). Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję powołało się na specyfikę rodzaju sprawy - ustalenia warunków zabudowy i powołało jeden kierunek orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w którym przyjmuje się, że w przypadku uwzględnienia odwołania w takiej sprawie nie jest możliwe wydanie przez organ II instancji decyzji pozytywnej, albowiem w postępowaniu tym niezbędne jest przeprowadzenie analizy funkcji i cech zabudowy terenu oraz sporządzenie projektu decyzji przez osobę dysponującą szczególnymi kwalifikacjami (zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Ponadto Kolegium wskazało, że ów projekt decyzji podlega następnie uzgodnieniom z właściwymi organami, zgodnie z art. 53 ust. 4 u.p.z.p., a tym samym taki projekt decyzji nie może być uznany za projekt decyzji wydanej na skutek powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy. W ocenie Sądu powyższa argumentacja organu odwoławczego, aczkolwiek co do zasady prawidłowa, w realiach rozpatrywanej sprawy nie może mieć zastosowania. Biorąc pod uwagę zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz ochrony interesów pozostałych stron postępowania – wskazanym jest z reguły, aby istotne dla sprawy dowody zostały zebrane i ocenione przez organ pierwszej instancji. Należy jednak zaznaczyć, iż niniejsza sprawa ma szczególny charakter, gdyż w istocie ujawniła ona problem przez ustawodawcę nieprzewidziany – mianowicie zachodzi jednoznacznie rozbieżność stanowisk pomiędzy Prezydentem Miasta P., który konsekwentnie odmawia ustalenia warunków zabudowy dla działki wskazanej przez skarżącego, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym, które trzykrotnie już jego decyzje uchylało uznając za każdym razem, że nie ma przeszkód, aby ustalić warunki zabudowy dla inwestycji projektowanej przez M. C.. Owa rozbieżność stanowisk spowodowała, że z perspektywy wnioskodawcy doszło do paraliżu administracji publicznej, gdyż ta nie jest zdolna do wydania ostatecznej, merytorycznej decyzji w sprawie. To wszystko skłania do bardziej restrykcyjnego, aniżeli z reguły przyjmowano w orzecznictwie dotyczącym warunków zabudowy, podejścia do kwestii stosowania art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy przeceniając w niniejszej sprawie zasadę dwuinstancyjności zdaje się nie dostrzegać obowiązującej również w postępowaniu administracyjnym zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Trzeba podkreślić, nie przesądzając jednocześnie jaki będzie merytoryczny wynik sprawy, że od początku postępowania zainicjowanego wnioskiem inwestora złożonym w dniu 13 stycznia 2015 r. organ I instancji blokuje zamierzenia inwestycyjne skarżącego, a kolejna decyzja kasatoryjna w sprawie prowadziłaby do zbędnego przedłużania postępowania. W ocenie Sądu okoliczność, iż analiza urbanistyczna (zresztą trzecia z kolei sporządzona w sprawie) zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotknięta jest brakami nie oznacza, że organ ten zmuszony jest przekazać sprawę ponownie Prezydentowi i nie może posiłkować się art. 136 k.p.a. Analiza urbanistyczna jest niewątpliwie kluczowym, ale nie jedynym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zarówno w przepisach k.p.a., jak i u.p.z.p. ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem pierwszej instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji, mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ drugiej instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz następnie oceny wniosków z niej płynących, nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (R. Sawuła, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281). Powtórnie rozpoznając niniejszą sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane będzie rozpoznać sprawę administracyjną, której przedmiotem pozostaje ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, planowanej do realizacji na działce [...], arkusz mapy nr [...], obręb M., położonej w rejonie ul. [...] w P.. Jeżeli Samorządowe Kolegium Odwoławcze dojdzie do przekonania, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, zleci ono organowi I instancji jego uzupełnienie. Dotyczy to także uzupełnienia analizy urbanistycznej, jeżeli zajdzie taka potrzeba. Na marginesie wskazać należy, że Sąd oddalił wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania, albowiem wynik sprawy sądowoadministracyjnej nie zależał od rozstrzygnięcia sprawy ze skargi M. C. o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia 11 lipca 2017 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w P., zgodnie z art. 125 § pkt 1 p.p.s.a. Przede wszystkim podkreślić jednakże należy, że w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem od decyzji kasacyjnej Sąd bada jedynie zasadność podjęcia takiego rozstrzygnięcia przez organ II instancji, tj. spełnienie przesłanek z art.138 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. W pkt II wyroku Sąd, zgodnie z art. 64b § 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a., zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.