I OSK 3116/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1279/17 w sprawie ze skargi Gminy Miasta L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W WARSZAWIE WYROKIEM Z 18 MAJA 2018 R. ODDALIŁ SKARGĘ GMINY MIASTA L. NA DECYZJĘ MINISTRA INFRASTRUKTURY I BUDOWNICTWA Z [...] LIPCA 2017 R. W PRZEDMIOCIE ODMOWY STWIERDZENIA NIEWAŻNOŚCI. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy., Kierownik Urzędu Rejonowego w L. decyzją z [...] grudnia 1998 r. przekształcił prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0997 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] na rzecz W.B.W., B.K.W. i W.S.Z. Prezydent Miasta L. pismem z [...] listopada 2012 r. wniósł do Wojewody L. żądanie stwierdzenia nieważności wskazanej powyżej decyzji, wskazując, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości oraz z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ organem właściwym do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności był ówczesny Zarząd Miasta L. Wojewoda decyzją z [...] maja 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] lipca 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że kwestionowana decyzja przekształceniowa została wydana po ustaleniu, na podstawie poświadczonego skróconego odpisu z księgi wieczystej, że prawo własności przedmiotowej nieruchomości przysługiwało Skarbowi Państwa. W konsekwencji organem właściwym do wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności był Kierownik Urzędu Rejonowego w L. Zaznaczył, że pomimo że decyzje komunalizacyjne mają charakter deklaratoryjny i potwierdzają nabycie prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa z mocy prawa, to w chwili prowadzenia postępowania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w L. i wydania przez niego decyzji nie było w obrocie decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę prawa własności spornej nieruchomości. Tym samym Kierownik Urzędu Rejonowego miał podstawy do prowadzenia postępowania i wydania rozstrzygnięcia. Zastrzegł, przy tym, że w sprawach komunalizacji mienia organem właściwym jest właściwy miejscowo wojewoda, a zatem Kierownik Urzędu Rejonowego w L. mógł nie wiedzieć, że sporna działka będzie podlegać komunalizacji. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Miasto skierowało skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywiódł, że decyzja komunalizacyjna w sprawie stwierdzenia nabycia mienia przez gminę z mocy prawa ma charakter deklaratoryjny, z tym że zawiera ona element konstytutywny, ponieważ gmina może dysponować mieniem gminnym dopiero z chwilą, gdy decyzja ta stanie się ostateczna. Bez decyzji komunalizacyjnej gmina nie jest zatem legitymowana do wypowiadania się na zewnątrz w stosunku do mienia podlegającego komunalizacji. Zdaniem Sądu, nie jest możliwy do zaakceptowania pogląd, że w sytuacji, kiedy – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – nie jest nawet wszczęte postępowanie w sprawie komunalizacji mienia na rzecz gminy, to sprawa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności winna być zawieszona przez nieokreślony czas i nie może być w ogóle rozpatrywana. Oznaczałoby to bowiem, że w określonej sprawie, pomimo istnienia prawnych podstaw do wszczęcia postępowania w tej sprawie, ze względu na brak właściwych działań uprawnionej gminy, podmiot wnoszący o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności pozbawiony byłby prawa do rozpoznania swojej sprawy. Jakkolwiek nabycie mienia przez gminę następuje z mocy prawa, to jednak bez wydania decyzji komunalizacyjnej gmina nie ma tytułu do wypowiadania się na zewnątrz w stosunku do mienia objętego komunalizacją. W konsekwencji, jeżeli nie toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia gruntów z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego, organ gminy nie mógł być uznany za organ właściwy do rozpoznania sprawy o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W ocenie Sądu oznacza to, że decyzja przekształceniowa nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości oraz z rażącym naruszeniem prawa. Na marginesie swoich rozważań Sąd wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 1998 r. było niemożliwe z powodu upływu dziesięcioletniego okresu od daty jej doręczenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Miasto L., zaskarżając rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: a) art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. Nr 123 poz. 781), dalej: ustawa o przekształceniu, w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191, z późn. zm.), dalej: przepisy wprowadzające, przez przyjęcie, że skoro do 3 grudnia 1998 r. nie została podjęta decyzja komunalizacyjna, to sporna nieruchomość nie stanowiła własności gminy; b) art. 2 ust. 2 ustawy o przekształceniu przez uznanie, że w rozpoznawanej sprawie organem właściwym do wydania decyzji mógł być Kierownik Urzędu Rejonowego w L.; 2) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), dalej: P.p.s.a., przez oddalenie skargi na skutek przyjęcia, że w stanie faktycznym będącym przedmiotem postępowania nie naruszono art. 19 kpa. Uzasadniając powyższe zarzuty Miasto L. podniosło, że stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku umożliwiające do czasu wydania decyzji komunalizacyjnej nieograniczone rozporządzanie mieniem gminy pozbawia ją tej własności, naruszając art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2 oraz art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Podkreśliło, że obowiązkiem organów administracji publicznej jest ustalenie stanu prawnego nieruchomości nie tylko na podstawie wpisów w księdze wieczystej, ale również na podstawie norm prawnych, w tym art. 5 ust. 1 przepisów wprowadzających w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Miasto zaznaczyło, że z powodu toczących się sporów pomiędzy Miastem a Wojewodą o komunalizację nieruchomości znajdujących się w użytkowaniu przedsiębiorstw bez tytułu prawnego postępowanie administracyjne należało zawiesić do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim było ustalenie właściciela gruntów w drodze decyzji Wojewody L. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przede wszystkim podkreślić należy, że postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Stanowi on wyjątek od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (por. np. wyrok NSA z 10.09.2014 r., I OSK 229/13). Oznacza to, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. Zasada trwałości decyzji administracyjnej oraz wynikające z niej domniemanie legalności decyzji ostatecznej, mają ponadto silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego. Pogląd taki znajduje oparcie również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 12.05.2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62, wskazał, że reguła trwałości decyzji służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa oraz ochrona praw nabytych. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucił wprawdzie wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów materialnych, jak i procesowych, jednakże te drugie stanowią jedynie kontynuację zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro organy i Sąd Wojewódzki wadliwie zastosowały i wyłożyły wskazane przepisy ustawy, to dopuściły się także naruszeń procedury. W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów ppsa i kpa. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w poniższych rozważaniach skoncentruje się na wykazaniu, że kontrola legalności decyzji organów administracji dokonana przez Sąd I instancji była prawidłowa, odnosząc się do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów materialnych. Oznacza to bowiem, że nie doszło tym samym do naruszenia przepisów postępowania. Mając na uwadze przedmiot sprawy, należy wskazać, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o przekształceniu użytkownik wieczysty składa wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności do kierownika urzędu rejonowego, jeżeli użytkowanie wieczyste jest ustanowione na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa (pkt 1) albo wójta, burmistrza (prezydenta miasta), jeżeli użytkowanie wieczyste jest ustanowione na nieruchomości stanowiącej własność gminy (pkt 2). Jednocześnie w myśl art. 2 ust. 2 ustawy przekształceniowej decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wydaje organ, o którym mowa w ust. 1. Analiza przytoczonych powyżej przepisów wskazuje, że o właściwości organu dokonującego przekształcenia decydujące jest prawo własności nieruchomości, w stosunku do której prawo użytkowania wieczystego ma ulec przekształceniu w prawo własności. Decyzja o przekształceniu tego prawa jest bowiem wyrazem praw właścicielskich i niedopuszczalna jest sytuacja, gdy w przypadku braku przepisu szczególnego o tym, aby o uprawnieniach właścicielskich w tym ich wyzbyciu się na rzecz podmiotu uprawnionego z ograniczonego prawa rzeczowego decydował podmiot niebędący właścicielem. Charakter ten potwierdzony został m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 1992 r., sygn. akt SA/Kr 1461/92. Zasadniczy problem w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy treść art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych uzasadniała podjęcie decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przez organ wymieniony w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o przekształceniu pomimo braku wydanie przez wojewodę decyzji komunalizacyjnej. Skarga kasacyjna prezentuje pogląd, iż pomimo braku decyzji komunalizacyjnej właściwego wojewody, sam przepis art. 5 ust. 1 ustawy wprowadzającej uzasadniał wydanie decyzji przekształceniowej przez Prezydenta L. Naczelny Sąd Administracyjny poglądu tego nie podziela. Otóż jak podkreśla się w orzecznictwie, decyzja wojewody ma charakter deklaratoryjny, jednakże stanowi ona jedyny miarodajny dokument świadczący o tym, że w odniesieniu do konkretnej nieruchomości zostały spełnione przesłanki skutkujące nabyciem jej własności przez gminę. W tym sensie decyzja ta zawiera też element konstytutywny, ponieważ do czasu jej wydania gmina nie może ujawnić przysługujących jej praw w księdze wieczystej, jak również nie może skutecznie powoływać się na te prawa wobec osób trzecich. Gmina może sprzedać lub oddać w użytkowanie wieczyste nieruchomości, które w wyniku komunalizacji stały się z mocy prawa jej własnością, dopiero gdy decyzja wojewody stwierdzająca to nabycie jest ostateczna. Aczkolwiek przepis art. 5 ust. 1 ustawy wprowadzającej wywołuje skutki cywilnoprawne (przejście prawa własności), następujące z mocy samego prawa z chwilą wejścia w życie ustawy, to z faktu, że stwierdzenie nabycia własności należy do wyłącznej kompetencji organu administracji wynika, iż do wylegitymowania się przez osobę, która powołuje się na takie nabycie własności nieruchomości, konieczne jest okazanie takiej decyzji. Umożliwia ona ukształtowanie stosunków cywilnoprawnych. Dopiero ona stwierdza bowiem autorytatywnie, że w odniesieniu do konkretnej gminy (podmiotu) powstały skutki określone w art. 5 ust. 1 in fine ustawy wprowadzającej. Zgodnie też z art. 20 ust. 1 przepisów wprowadzających, dopiero prawomocna decyzja w sprawie stwierdzenia nabycia mienia komunalnego z mocy prawa lub przekazania stanowi podstawę do wpisu w księdze wieczystej. Zatem, dopóki nie zostanie zakończone postępowanie komunalizacyjne prawomocną decyzją wojewody, nie ma możliwości dokonania zmiany wpisu w księdze wieczystej. Dopiero decyzja ta otwiera gminie, jako właścicielowi, drogę do swobodnego dysponowania mieniem i składania w odniesieniu do niego oświadczeń woli na zewnątrz. Nieuzyskanie decyzji komunalizacyjnej uniemożliwia gminie skuteczne powoływanie się na nabycie mienia. Przekładając powyższe rozważania na stan niniejszej sprawy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niewątpliwie Prezydent Miasta L. dopuściłby się oczywistego naruszenia przepisów polegającego na tym, że pomimo braku wydania decyzji przez Wojewodę w trybie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych dokonałby przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności na rzecz dotychczasowych użytkowników wieczystych. Niewątpliwie brak ww. decyzji Wojewody uniemożliwiał wydanie takiej decyzji przekształceniowej przez Prezydenta. Tak więc nieuzyskanie decyzji komunalizacyjnej uniemożliwiało gminie skuteczne powoływanie się na nabycie mienia. W postanowieniu z 24.02.2010 r., III CSK 144/09, SN wyjaśnił, że "na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych, wojewoda wydaje decyzję w sprawie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa mienia ogólnonarodowego, która jest wiążąca także w postępowaniu sądowym (por. uchwałę składu 7 sędziów SN z 9.10.2007 r., III CZP 46/07, OSNC 2008/3/30). Decyzja ta ma deklaratoryjny charakter, ale stanowi jedyny dowód nabycia mienia. Wynika stąd, że nieuzyskanie decyzji uniemożliwia skuteczne powoływanie się na nabycie". Oczywiście inna zupełnie byłaby sytuacja, gdyby przed datą 3 grudnia 1998 r. uruchomione zostało postępowanie zmierzające do wydania decyzji komunalizacyjnej. W takiej sytuacji obowiązkiem kierownika Urzędu Rejonowego byłoby zawieszenie toczącego się postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie decyzja komunalizacyjna podjęta została dopiero 17 lipca 2003 r., a uostateczniła się z dniem 1 sierpnia 2003 r. W tym stanie rzeczy za nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez przyjęcie, że skoro do 3 grudnia 1998 r. nie została podjęta decyzja komunalizacyjna, to sporna nieruchomość nie stanowiła własności gminy. Odnotować też należy – co prawidłowo zaznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – że od dnia wejścia w życie decyzji z 3 grudnia 1998 r. upłynął okres ponad 10 lat, który zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374, z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ wszystkie strony postępowania sądowoadministracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wyraziły na to zgodę.