II OSK 3770/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 362/18 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 maja 2018 r. oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej "SKO") z dnia [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją SKO na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t.Dz.U.2016.446, ze zm.) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j.t.Dz.U.2015.1659, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. z siedzibą w W. od decyzji Zarządu Dzielnicy W. m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] marca 2017 r., odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie nośnika reklamowego jednostronnego w postaci podświetlanej tablicy reklamowej o wymiarach 4x8 m i wysokości 9,5m na działce nr [...], obr. [...] przy Al. K. w W., dalej "planowana inwestycja", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.Dz.U.2017.1073; dalej "u.p.z.p.") utrzymał ją w mocy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła A. S.A. z siedzibą w W. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd wskazał, że skarżąca Spółka złożyła [...] września 2016 r. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla opisanego wyżej przedsięwzięcia polegającego na legalizacji nośnika reklamowego. Skarżąca nie kwestionując, że zarządcą tej drogi jest Zarząd Dróg Miejskich m. st. Warszawy, wywodziła, że tego rodzaju uzgodnienie powinno być wydane w formie postanowienia na podstawie art. 106 k.p.a. Sąd tej koncepcji nie podzielił i podniósł, że Zarząd Dróg Miejskich m.st. Warszawy nie jest organem administracji publicznej, ale jednostką organizacyjną powołaną do obsługi organu, tj. Prezydenta m. st. Warszawy w zakresie powierzonych mu kompetencji. Nie może mieć zatem do niego zastosowania art. 106 k.p.a., ponieważ przepis ten odnosi się do wydania postanowienia w sytuacji, w której konieczne jest zajęcie stanowiska lub uzgodnienie przez organ. W tym wypadku organem jest Prezydent m.st. Warszawy. W sytuacji, w której organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zarządca drogi, który ma taką decyzję uzgodnić, to te same organy, brak jest potrzeby uzgadniania tego rodzaju decyzji odrębnym postanowieniem. Kwestię, którą miałby oceniać zarządca drogi, ocenia samodzielnie przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organ właściwy do wydania tej decyzji. Odnosząc się do wskazywanej w skardze kwestii związanej z wydaniem decyzji przez Zarząd Dzielnicy W., a nie Prezydenta m.st. Warszawy, to zgodnie z § 15 ust. 1 uchwały nr [...] Rady m. st. Warszawy powierzono dzielnicom wykonywanie obowiązków zarządcy dróg gminnych, położonych na obszarze dzielnicy. Tym samym, zdaniem Sądu, Zarząd Dzielnicy W. działał w granicach powierzonych mu kompetencji. W związku z tym organ II instancji prawidłowo uznał brak podstaw do wydania odrębnego postanowienia w przedmiocie uzgodnienia, uznając za wystarczające pismo z [...] grudnia 2016 r., w którym zarząd dróg miejskich negatywnie zaopiniował projekt decyzji. Pismo to zostało ocenione przez organ II instancji, który podzielił obawy i wskazywane przeszkody stanowiące podstawę do odmownej oceny możliwości zalegalizowania nośnika. Zdaniem Sądu, z decyzji wynika, że istniejący nośnik reklamowy usytuowany jest bezpośrednio w sąsiedztwie pasa drogowego Al. K., która pełni ważną rolę w układzie drogowym miasta. Nagromadzenie przy drodze tego rodzaju nośników reklamowych dekoncentruje kierowców i powoduje odwrócenie uwagi od drogi. Biorąc pod uwagę warunki ruchu na tej bardzo ruchliwej drodze usytuowanie tego rodzaju nośników stanowi poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa. Sąd w pełni argumentację tę podzielił. Biorąc pod uwagę rozmiary nośnika 4x8 i wys. 9,5m oraz fakt, że nośnik ten jest podświetlany w sytuacji, w której ruch na tej drodze w szczególności rano i po południu wynosi ponad 2000 pojazdów na godzinę zasadnie stwierdzono, że tego rodzaju reklama świetlna dekoncentruje kierowców, co obniża drastycznie poziom bezpieczeństw na drodze tym bardziej w sytuacji, gdy nie jest to jedyna tego rodzaju reklama na tej ulicy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. S.A. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne zastosowanie polegające na tym, że WSA zaakceptował bezkrytycznie sytuację, w której organy I i II instancji piszą w uzasadnieniu decyzji, że z jednej strony nie dopuszczalna jest procedura uzgadniania decyzji w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., bo zarządcą drogi jest organ wydający decyzję w sprawie warunków zabudowy, a z drugiej strony organy I i II instancji uzasadniają odmowę decyzji tym, że jest brak uzgodnienia projektu decyzji przez zarządcę drogi; 2) przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2018.1302 ze zm.), poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo tego, że WSA winien uwzględnić skargę na decyzję SKO z uwagi na naruszenie art. 7 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego, a przede wszystkim sporządzenie analizy urbanistycznej w odniesieniu do obszaru ustalonego niezgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U.164.1588) i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zebranie w sposób niewyczerpujący i rozpatrzenie jedynie części materiału dowodowego - przez bezkrytyczne oparcie się na piśmie z ZDM, tak jakby było ono niepodważalnym stanowiskiem innego organu administracji publicznej, według którego należy postępować. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Co do zasady, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ właściwe zastosowanie prawa materialnego może nastąpić dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. W niniejszej sprawie jednak ewentualna zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a więc drugiego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zależy od tego, czy jest zasadny pierwszy z podniesionych tam zarzutów, tj. naruszenia prawa materialnego – art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Jeżeli bowiem w sprawie nie naruszono art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., i to w stopniu wymagającym wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, to nawet gdyby drugi z zarzutów był uzasadniony, nie miałby on wpływu na wynik sprawy, gdyż w takiej sytuacji odmowa ustalenia warunków zabudowy nastąpiłaby niezależnie od tego, czy prawidłowo sporządzono analizę urbanistyczną, czy nie. Zauważyć jedynie wypada, że Sąd Wojewódzki zgodził się ze skarżącą Spółką, że organ I instancji naruszył § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego, uznając jednak, że naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. zaznaczyć trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie podkreślano, iż w sytuacji, gdy organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zarządca drogi, który ma tę decyzję uzgodnić, to jeden i ten sam organ, brak jest potrzeby dokonania uzgodnienia. Kwestie, które winien ocenić zarządca drogi ocenia samodzielnie przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organ właściwy do wydania tej decyzji (por. wyrok NSA z 9.07.2013r., II OSK 609/12, LEX nr 1369032, prawidłowo przywoływany w motywach zaskarżonego wyroku). W rozpatrywanej sprawie nie było zatem potrzeby dokonywania uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a więc przy zastosowaniu art. 106 k.p.a. Kwestie, które winien ocenić zarządca drogi zostały w tej sprawie ocenione samodzielnie przez organ przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i ujęto je w piśmie Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] grudnia 2016 r. Wykorzystanie zaś w motywach decyzji organu I instancji treści tego pisma było w istocie potwierdzeniem przez zarządcę drogi, że brak jest podstaw do pozytywnego dla wnioskodawcy uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego. Merytoryczny sens powyższego stanowiska jest taki, że gdyby organem rozpatrującym sprawę był organ inny od uzgadniającego, odmówiono by uzgodnienia wnioskowanego zamierzenia. W tych okolicznościach można mówić co najwyżej o pozornej sprzeczności pomiędzy przyjęciem, że w sprawie nie było potrzeby uzgadniania decyzji w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., bo zarządcą drogi jest organ wydający decyzję w sprawie warunków zabudowy, a stanowiskiem, że organy I i II instancji uzasadniają odmowę decyzji tym, że jest brak uzgodnienia projektu decyzji przez zarządcę drogi. Merytorycznie bowiem nie doszło do uzgodnienia projektu decyzji przez zarządcę drogi, aczkolwiek nie nastąpiło to w formie odrębnego postanowienia, lecz poprzez wyrażenie stanowiska organu w treści motywów podjętego rozstrzygnięcia, które następnie podlegało ocenie organu II instancji. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie miał usprawiedliwionych podstaw. W konsekwencji nie podlegał również uwzględnieniu zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 2 września 2021 r.) – orzekł jak w sentencji.