I OSK 3668/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 272/18 w sprawie ze skargi L.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 272/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi L.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego, oddalił skargę. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", działając w trybie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U z 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a." oraz na podstawie art. 2 pkt 14 i 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U z 2017 poz. 1851 ze zm.), dalej jako "p.p.w.d.", w zw. z art. 145 § 1 pkt 5, art. 151 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...], dalej jako "Prezydent Miasta", z dnia [...] października 2017 r., nr [...] orzekającą, w wyniku wznowienia postępowania, o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], przyznającej L.C. prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko A.C. i orzekającej o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko A.C. w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. i nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zgodnie bowiem z wyrokiem Sądu Okręgowego w [...][...] Wydział Cywilny Rodzinny, sygn. akt [...], wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim dzieckiem E.C. powierzono matce dziecka M.C. Zgodnie z art. 2 pkt 16 p.p.w.d., gdy rozwiedzeni rodzice nie sprawują orzeczonej sądownie opieki naprzemiennej, dziecko zalicza się wówczas do składu rodziny tego rodzica, który sprawuje bezpośrednią pieczę nad dzieckiem i z którym faktycznie dziecko przebywa. Nadto w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2017 r., Prezydent Miasta podał, że z faktu, iż pierwszej córki E. (dziecko z pierwszego małżeństwa) nie można zaliczyć do rodziny skarżącego, ponieważ opiekę na nią sprawuje matka, to pierwszym dzieckiem skarżącego staje się A. Wobec tego dochód w przeliczeniu na rodzinę przekracza kwotę 800 zł. Organ wskazał na art. 2 pkt 16 oraz art. 5 ust. 3 i art. 27 ust. 1 p.p.w.d. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie podnosząc, że E.C. znajduje się pod naprzemienną opieką obojga rodziców. Zgodnie z tym co wskazano powyżej, decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podzielił ustalenia Prezydenta Miasta. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, dalej również jako "WSA", zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 pkt 1, art. 77 w zw. z art. 7 k.p.a., a także art. 80 w zw. z art. 6 k.p.a., a także naruszenie przepisu prawa materialnego art. 2 pkt 16, art. 4 ust. 2 p.p.w.d. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały w szczególnym trybie postępowania administracyjnego jakim jest wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Wyjaśnił przy tym, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową umożliwiającą ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną jeżeli postępowanie, w którym została ona wydana było dotknięte kwalifikowanymi wadami, wymienionymi w art. 145 § 1 k.p.a. Podstawą zaś uchylenia decyzji w przedmiotowej sprawie był art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. WSA uznał, że organ I instancji prawidłowo wznowił postępowanie, uznając jako nową okoliczność faktyczną, istniejącą w dniu wydania decyzji, nieznaną organowi, który wydał decyzję, iż M.C., była żona skarżącego, uzyskała prawo do świadczenia wychowawczego na E.C. - pierwsze dziecko oraz M.T. - drugie dziecko. Sąd I instancji zaznaczył, iż spór w sprawie sprowadza się zatem do kwestii, czy starsza córka wnioskodawcy pochodząca z pierwszego małżeństwa może zostać zaliczona do jego rodziny w rozumieniu p.p.w.d., gdyż tylko wtedy córka z kolejnego małżeństwa może być uznana za kolejne dziecko w jego rodzinie. Sąd ten wskazał na treść art. 2 pkt 16 p.p.w.d., z którego wynika, że na gruncie omawianej ustawy zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, a tylko wyjątkowo można zaliczyć dziecko jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Wyjątek ten następuje w przypadku, gdy zgodnie z orzeczeniem sądu dziecko jest pod opieką naprzemienną rodziców rozwiedzionych, co jednak w niniejszej sprawie nie ma miejsca. WSA podniósł, iż brzmienie art. 2 pkt 16 cyt. ustawy jest jasne i nie powoduje trudności interpretacyjnych. Nadto zgodnie z orzecznictwem pozostawanie dziecka pod opieką naprzemienną nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu, prowadzącego dane postępowanie administracyjne, a fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu. Przy czym w przedmiotowej sprawie wykonywanie władzy rodzicielskiej nad dzieckiem na mocy orzeczenia sądu zostało powierzone tylko jednemu (a nie obojgu) z rodziców. WSA zaakcentował, iż wobec powyższego organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez danego z rodziców. W sytuacji zaś, gdyby zaszły zmiany w sytuacji rodziny i opiekę sprawowała osoba, która nie ma przyznanej władzy rodzicielskiej na mocy orzeczenia sądu, to powinna ona uregulować sytuacją prawną rodziny przed sądem powszechnym. Sąd I instancji zauważył także, iż skarżący wraz z pismem z dnia [...] lutego 2018 r., przedłożył ugodę sądową z dnia [...] lipca 2006 r., jednakże nie może on skutecznie powołać się na tą ugodę z uwagi na późniejszy wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. Także zawarte między rodzicami porozumienie o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dziećmi oraz jego faktyczna realizacja, nie może w żaden sposób zastąpić właściwego orzeczenia sądu. Na zakończenie WSA zaznaczył, iż wbrew twierdzeniom skarżącego, w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów prawa procesowego. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł L.C. zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 16, art. 4 ust. 2 p.p.w.d. poprzez bezzasadne uznanie, iż skarżącemu nie powinno zostać przyznane świadczenie wychowawcze pomimo spełnienie przez niego przesłanek wskazanych w w/w przepisach. 2. przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez nieprawidłową kontrolę administracji i oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia przez SKO przepisów art. 7, art. 80 k.p.a., podczas gdy skarga ta zasługiwała na uwzględnienie, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji wydanej przez Kolegium. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym wobec zrzeczenia się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący oraz jego była żona ułożyli swoje relacje w zakresie opieki nad dzieckiem E.C. w ten sposób, że okresy jej przebywania u każdego z rodziców są mniej więcej równe, następują po sobie i powtarzają się na przemian. Zatem z okoliczności sprawy wynika, iż wykonywanie przez L.C. kontaktów z dzieckiem E.C. nosi znamiona opieki naprzemiennej, pomimo braku orzeczenia w tym zakresie. Tym samym uznanie za bezprzedmiotowe dowodów z wyjaśnień i dokumentów złożonych przez skarżącego i oparcie rozstrzygnięcia na treści wyroku rozwodowego było wadliwe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W świetle p.p.w.d. pozostawanie dziecka pod opieką naprzemienną obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji organu prowadzącego postępowanie, lecz fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu powszechnego. W art. 2 pkt 16 p.p.w.d. zawarto legalną definicję rodziny. Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie mowa o rodzinie - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Wykładnia językowa przepisu art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d., pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczną przesłankę uprawniającą do zaliczenia dziecka do rodzin obojga rodziców istnienie orzeczenia sądu, z którego wynika pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców. Brak stosownego orzeczenia w tym zakresie stanowi przeszkodę w możliwości uznania, że tego rodzaju opieka jest sprawowana przez oboje rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad dziećmi, gdy chodzi o rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub w rozłączeniu, należą do kategorii spraw cywilnych (rodzinnych), podlegających wyłącznej właściwości sądów powszechnych. Tak więc jeśli fakt opieki naprzemiennej nie wynika ze stosownego orzeczenia sądu cywilnego, wydanego w oparciu o prawo rodzinne i opiekuńcze, to organ rozstrzygający w przedmiocie świadczenia wychowawczego, nie może samodzielnie, w ramach tego postępowania, ustalać w jaki sposób, w danym przypadku, faktycznie jest sprawowana opieka nad dzieckiem, czy nosi znamiona opieki naprzemiennej. Przedstawione stanowisko w zakresie wykładni art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. jest zgodne z jednolitą obecnie linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazane przez skarżącego formy sprawowania przez niego opieki nad córką stanowią przejaw wykonywania władzy rodzicielskiej, lecz nie mogą być traktowane jako opieka naprzemienna w rozumieniu omawianej ustawy. Skarżący nie wykazał się zaś orzeczeniem sądu o opiece naprzemiennej obojga rodziców. Na gruncie ustawy zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, a zaliczenie dziecka jednocześnie do odrębnych rodzin obydwojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo. Ustanowiony w art. 2 pkt 16 wyjątek dotyczy sytuacji, w których zaliczenie dziecka tylko do jednej rodziny pozostawałoby w sprzeczności z jednoznacznym, kategorycznym rozstrzygnięciem sądu, wiążącym zarówno rodziców, jak i organy państwa, mogącym przybrać różne formy. W okolicznościach niniejszej sprawy, z wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. i ustalającego miejsce pobytu dziecka przy matce nie wynika bynajmniej, by dziecko to pozostawało pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 2a omawianej ustawy w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Jak zatem z powyższych regulacji wynika zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, natomiast jednoczesne zaliczenie go do odrębnych rodzin obojga rodziców może nastąpić wyjątkowo. Fakt sprawowania opieki naprzemiennej musi wynikać z orzeczenia sądu, natomiast organy administracji publicznej realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku sprawowana jest przez rodziców opieka nad dzieckiem. Rozpatrywanie spraw dotyczących opieki naprzemiennej należy do kognicji sądu powszechnego. Stanowisko takie jest prezentowane w ugruntowanym już w tym względzie orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 22 sierpnia 2017, sygn. I OSK 947/17, z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. I OSK 2088/17, z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. I OSK 1669/17, z dnia 26 lipca 2018 r., sygn. I OSK 575/18 dostępne na stronie internetowej :https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym niezasadne okazały się zarzuty naruszenia postępowania administracyjnego, gdyż nie zachodziła potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego o dowody wskazywane przez skarżącego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na wydanie pozytywnej dla skarżącego decyzji. Przede wszystkim nie został wykazany fakt sprawowania opieki naprzemiennej, co jest możliwe w drodze postępowania przed sądem powszechnym. Z tych wszystkich względów, wobec braku naruszeń prawa branych pod uwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 p.p.s.a.