I OSK 3250/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie NSA Przemysław Szustakiewicz del. WSA Jolanta Górska Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1247/17 w sprawie ze skargi M. J. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. J. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1247/17, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", oddalił skargę M. J. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Podstawą prawną zaskarżonego aktu był art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. 2016, poz. 1782 ze zm.). W ocenie Sądu pierwszej instancji zawarta w tym przepisie przesłanka zwolnienia ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby została przez organy wystarczająco wykazana. Powołano się na utratę przez skarżącego nieposzlakowanej opinii i wiarygodności społecznej wskutek ujawnienia materiałów dotyczących jego świadomej i tajnej współpracy ze strukturami Wojskowej Służby Wewnętrznej Jednostek Wojskowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych (dalej zwanej "WSW JW MSW") a następnie tajnej pracy w tych strukturach - w latach 1982-1989, zaliczanych obecnie do organów bezpieczeństwa ówczesnego państwa, w trakcie której inwigilował żołnierzy, ujawniając WSW JW MSW informacje dotyczące sposobu pełnienia przez nich służby oraz życia prywatnego. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył M. J., zaskarżając go w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego przez jego zastosowanie: 1. art. 41 ust. 2 pkt 5 i nast. ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. 2011, Nr 287, poz. 1687 ze zm.) dalej zwanej "ustawą o Policji" przez nieuzasadnione zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 5 tej ustawy (błąd subsumcji), będące konsekwencją niewłaściwego przyjęcia przez Sąd, że służbę skarżącego jako żołnierza zawodowego na rzecz Wojskowej Służby Wewnętrznej w K. należy zaliczyć do wykonywania czynności, które powodują utratę nieposzlakowanej opinii, negatywny oddźwięk na wszystkich funkcjonariuszy i pracowników Policji, jak również mieszkańców K., a także, że utrata wiarygodności skarżącego uniemożliwia właściwe i skuteczne wykonywanie zadań służbowych na zajmowanym w Policji stanowisku, gdy tymczasem wbrew ocenie Sądu w świetle zgromadzonych w sprawie dowodów oraz na tle obowiązujących w tej materii przepisów prawa nie było podstaw do zwolnienia skarżącego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, z uwagi na fakt, że czynności, jakie w okresie od 1982-1989 roku wykonywał M. J. dla Wojskowej Służby Wewnętrznej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych były czynnościami w ramach służby, które co prawda tajnie, lecz w imieniu organów państwa wykonywał skarżący, a tym samym nieuzasadnionym oddaleniu skargi w przedmiocie zwolnienia ze służby w oparciu o podstawy faktyczne sprzeczne z podstawowymi prawami skarżącego jako obywatela, o których mowa w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; 2. art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji przez jego niezastosowanie w sprawie, będące konsekwencją niewłaściwej oceny podstaw faktycznych i prawnych do zwolnienia ze służby skarżącego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, gdy tymczasem w niniejszej sprawie należało zastosować tryb zwolnienia ze służby korzystniejszy dla skarżącego, tj. z art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji (na poparcie tego zarzutu przywołano wyrok NSA z 24 lutego 1991 r. II SA 1188/91). Ponadto podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez błędną ocenę działania organów administracji w niniejszej sprawie polegającą na: a) mylnym przyjęciu przez Sąd, że organy administracji nie naruszyły przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 k.p.a. i przyjęciu przez Sąd, że w toku postępowania nie doszło do nieprawidłowości w działaniu organów obu instancji, które to postępowanie prowadziłoby w sposób istotny do pozbawienia skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie, gdy tymczasem gwarantowana w art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu obliguje organ do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów, a samo niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu skutkuje naruszeniem prawa i obliguje do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (na poparcie zajętego stanowiska przywołano wyroki NSA: z 28 czerwca 2002 r. sygn. akt V SA 166/2002, z 26 stycznia 1999 r. sygn. akt III SA 979/98 oraz z 24 lutego 1991 r. sygn. akt II SA 1188/91); b) mylnej ocenie Sądu w zakresie wywiązania się organów z podstawowych zasad postępowania, tj. zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady zbierania i oceny dowodów (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz zasady wynikającej z treści art. 107 § 3 k.p.a., gdy tymczasem organy w żaden sposób nie uzasadniły w podjętych przez siebie rozstrzygnięciach, jakie to przesłanki pozytywne mogłyby w zbiegu z przesłankami negatywnymi przemawiać za pozostawieniem lub/i zwolnieniem ze służby w Policji skarżącego, zaniechały właściwego i rzetelnego zebrania całego materiału dowodowego, przez co procedowały w oparciu o ułomnie zebrany materiał dowodowy, co winno skutkować uwzględnieniem skargi (na poparcie tej argumentacji przywołano wyroki NSA z 13 lutego 1986 r. sygn. akt II SA 2015/85 i z 10 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 582/07. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi i orzeczenie co do istoty sprawy przez uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz rozkazu go poprzedzającego, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, podnosząc, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Nie jest zasady zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Jest to tzw. przepis wynikowy, zatem jego skuteczność jest uzależniona od jego powiązana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Z nieprecyzyjnego sformułowania tego zarzutu wydaje się, że naruszenie to zostało powiązane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 10 § 1 p.p.s.a., poprzez pozbawienie skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego wskazane zostały w art. 145 § 1 k.p.a. Skarżący powołuje się na podstawę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym. Tymczasem skarżący został zawiadomiony przez Komendanta Wojewódzkiego Policji o wszczęciu postępowania. W zawiadomieniu wskazano przedmiot postępowania i przyczynę jego wszczęcia, pouczono skarżącego o prawie zapoznania się z materiałami postępowania i składania oświadczeń i wniosków dowodowych w wyznaczonym terminie. Od dnia otrzymania tego pisma skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim od lekarza psychiatry, z możliwością chodzenia. W toku postępowania administracyjnego skarżący otrzymał pisma i wszystkie rozstrzygnięcia, odpowiadał na pisma i wniósł odwołanie a potem skargę do sądu administracyjnego. Już tylko te niekwestionowane okoliczności świadczą, że nie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ skarżący był uznany za stronę postępowania i brał w nim udział, choć jak twierdzi z powodu jego choroby uniemożliwiono mu wykazanie jego stanowiska w sprawie. Takie okoliczności nie stanowiły jednak przesłanki do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Przytoczone w skardze kasacyjnej orzecznictwo na poparcie omawianego zarzutu nie mogło być uwzględnione w niniejszej sprawie. Z lektury tych orzeczeń wynika, że zostały wydane w odmiennych stanach faktycznych niż zachodzący w niniejszej sprawie. Wystarczy zauważyć, że orzeczenia te dotyczą osób, które zostały pominięte w postępowaniu administracyjnym jako strony. Taka sytuacja niniejszej sprawie nie zachodziła. Rację ma natomiast skarżący, że organy administracji naruszyły art. 10 § 1 k.p.a. poprzez ograniczenie czynnego udziału skarżącego w postępowaniu administracyjnym, w szczególności poprzez wyznaczenie zbyt krótkiego terminu na zapoznanie się z aktami sprawy i na zgłoszenie wniosków dowodowych, oraz nieuwzględnienie zwolnienia lekarskiego skarżącego w toku postępowania. Wyjaśnić jednak tu należy, że w sytuacji postawienia zarzutu naruszenia tego przepisu, koniecznym jest podanie, jakiej konkretnie czynności procesowej strona nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ stwierdzone uchybienie mogło mieć na wynik sprawy. Dopiero bowiem wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnej czynności procesowej, daje podstawę do przyjęcia, że doszło do mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Należy tu bowiem zauważyć, że naruszenie to, oceniane w kategoriach innego naruszenia przepisów postępowania wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., może być podstawą uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji tylko, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić tu należy, że chodzi nie tylko o wpływ na wynik sprawy ale dodatkowo jeszcze o jego istotność. Tymczasem ze skargi kasacyjnej wywieść można, że to uchybienie organów uniemożliwiło skarżącemu przeglądanie akt sprawy i wskazanie dowodów na wykazanie przesłanek pozytywnych, które organy powinny wziąć pod rozwagę w zbiegu z przesłankami negatywnymi przemawiającymi za zwolnieniem go ze służby w policji. Tymi przesłankami negatywnymi miały być, okoliczności potwierdzające nienaganne pełnienie służby w Policji, oraz brak negatywnego odbioru przez społeczeństwo i negatywnie wpływającej na odbiór Policji przez społeczeństwo - tajnej współpracy skarżącego z organami kontrwywiadu PRL i niejawnej pracy w tych organach. Dowodami potwierdzającymi te okoliczności miały być zgłoszone w skardze dowody: srebrny medal za długoletnią służbę, odznaka "Zasłużony Policjant" i nagrody pieniężne przyznawane za służbę Policji oraz wyrok i pisma dotyczące konfliktu pomiędzy skarżącym i osobą, której zawiadomienie stanowiło podstawę wszczęcia postępowania. Tymczasem kwestia konfliktu skarżącego z L. F., informującym Komendanta Wojewódzkiego Policji o tajnej współpracy i dodatkowej tajnej pracy w organach kontrwywiadu jest irrelewantna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Istotny jest bowiem fakt tajnej współpracy i dodatkowej tajnej pracy a nie kto na tą współpracę zwrócił organowi uwagę. Natomiast jeśli chodzi o wykazywaną przez skarżącego nienaganną pracę w Policji, to po pierwsze, wskazane dowody znajdowały się w aktach osobowych będących częścią akt postępowania dotyczącego zwolnienia skarżącego ze służby. Po drugie, organy nie kwestionowały zasług skarżącego dla Policji po zaprzestaniu tajnej współpracy i tajnej pracy w kontrwywiadzie i przejściu do służby w Policji. Po trzecie jak to trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji (o czym będzie poniżej) nienaganna służba skarżącego w Policji potwierdzona wskazanymi przez skarżącego dowodami nie zmienia oceny sprawy. W rezultacie Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że omawiane naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. choć mające miejsce, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Zatem Sąd słusznie uznał, że nie mogło ono stanowić o uwzględnieniu skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia tych przepisów poprzez zaniechanie przez organy właściwego i rzetelnego zebrania całego materiału dowodowego i przez to, że w żaden sposób nie uzasadniły jakie to przesłanki pozytywne mogłyby w zbiegu z przesłankami negatywnymi przemawiać za pozostawieniem albo za zwolnieniem skarżącego ze służby w Policji. Wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej odnosi się do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych, służących załatwieniu sprawy. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Jednocześnie, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organy administracji powinny w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie wydanej decyzji powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Z ustaleń organów Policji, zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji, których nie podważano w skardze kasacyjnej, wynika, że skarżący był tajnym współpracownikiem, a następnie pracownikiem niejawnym Kontrwywiadu Wojska Polskiego, działającym pod pseudonimem [...]. Teczka personalna tajnego współpracownika [...], udostępniona przez Instytut Pamięci Narodowej, potwierdza współpracę w okresie od 21 czerwca 1982 r. do 25 września 1989 r. Skarżący został pozyskany w czerwcu 1982 r. przez Wydział WSW JW WSW K. Celem tego pozyskania było rozpoznanie przez skarżącego kadry zawodowej Ośrodka Szkolenia WOP. Skarżący zajmował w tym czasie stanowisko dowódcy plutonu, co umożliwiało mu – jak wynika z materiałów archiwalnych – swobodny i naturalny kontakt z kadrą zawodową i żołnierzami służby zasadniczej. Z materiałów archiwalnych IPN wynika także, że skarżący wyraził chęć do współpracy i już w trakcie pierwszej rozmowy w dniu 21 czerwca 1982 r. udzielił informacji dotyczących sierżanta Z. K., którego ojciec od 1979 r. przebywał w USA. Z charakterystyki nieoficjalnego pracownika pseudonim [...] sporządzonej w dniu [...] września 1989 r. przez kpt. J. B. wynika, że w okresie współpracy był on wykorzystywany w szeregu wyjaśnianych materiałach, sygnałach operacyjnych oraz do zadań profilaktycznych. Wykonywał on swoje zadania gorliwie, do współpracy był ustosunkowany pozytywnie, w pracy operacyjnej cechowała go duża inicjatywa, łatwość nawiązywania kontaktów. Od listopada 1985 r. [...] pracował w charakterze nieoficjalnego pracownika, średnio w tym okresie posiadał na swojej łączności od dwóch do trzech tajnych współpracowników pozyskanych w trybie uproszczonym i właściwie kierował ich pracą. Kontynuowanie współpracy zostało zakończone ze względów obiektywnych tj. dopiero w związku z ubieganiem przez tajnego pracownika o przeniesienie do organów MO. Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że przedstawione okoliczności i materiały zgromadzone przez IPN wskazują na świadomą i tajną współpracę skarżącego ze strukturami Wojskowej Służby Wewnętrznej Jednostek Wojskowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w latach 1982-1989. Wojskowa Służba Wewnętrzna stanowiła w owym czasie aparat nadzoru kontrwywiadowczego i bezpieczeństwa nad jednostkami wojskowymi PRL i zaliczana jest obecnie do organów bezpieczeństwa ówczesnego państwa. Zadaniem WSW było między innymi zwalczanie tzw. dywersji politycznej, czy zapobieganie tworzenia nielegalnych, z punktu widzenia ówczesnych władz, związków wewnątrz Sił Zbrojnych PRL. Tajni współpracownicy stanowili zaś jedno z narzędzi uzyskiwania informacji i kontroli środowisk niechętnych władzy. Skarżący w trakcie tajnej współpracy inwigilował żołnierzy, ujawniając prowadzącemu go oficerowi WSW JW MSW informacje dotyczące sposobu pełnienia przez nich służby oraz życia prywatnego. W ten sposób działał na szkodę tych żołnierzy, bowiem naruszane były prawa inwigilowanych, przede wszystkim do ochrony życia prywatnego i do posiadania własnych poglądów. Zebrany materiał dowodowy w żaden sposób nie potwierdza tego, aby jak twierdzi skarżący, jego tajna współpraca wynikała z przymusu. Są to twierdzenia całkowicie gołosłowne, niczym nie potwierdzone. Nie można też zgodzić się z twierdzeniami skarżącego, że tajna współpraca skarżącego tj. "służba w WSW była służbą dla ówczesnego państwa" zatem powinna być oceniona pozytywnie. Skarżący pełnił wówczas służbę w WOP, których zadaniem nie była inwigilacja żołnierzy wojska polskiego. W zakresie obowiązków skarżącego nie była tajna współpraca i tym bardziej tajna praca na rzecz organów kontrwywiadu wojskowego. Skarżący świadomie i czynnie uczestniczył w aparacie represyjnym PRL, przez co zachowywał się niezgodnie z ogólnie przyjętymi zasadami moralnymi. Negatywna ocena postawy skarżącego przed wstąpieniem do Policji, nie może ulec zatarciu poprzez późniejszą nienaganną służbę w Policji. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny bez konieczności szerszego odniesienia się do nienagannej służby skarżącego w Policji, uhonorowanej medalem, odznaką i nagrodami pieniężnymi, podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że okoliczności te nie mogły wpłynąć na ocenę zasadności zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Za Sądem pierwszej instancji należy tu dodatkowo powtórzyć, że współpraca skarżącego w charakterze tajnego współpracownika a następnie niejawnego pracownika, nie miała charakteru incydentalnego, a wprost przeciwnie była dobrowolna, długotrwała i systematyczna. Potwierdza to choćby zmiana tajnej współpracy na tajną pracę podjętą przez skarżącego, będącego nadal oficerem Wojsk Ochrony Pogranicza. W rezultacie należy przyjąć, że uchybienie organów w zakresie oceny całego materiału dowodowego dostępnego w aktach osobowych skarżącego, stanowiło naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. jednak nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Zatem nie mogło stanowić przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. do uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, który to przepis był podstawą zwolnienia skarżącego ze służby. Należy przede wszystkim przypomnieć, że zgodnie z tym przepisem z policjantem można rozwiązać stosunek służbowy, gdy wymaga tego ważny interes służby. Skoro w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji użyto zwrotu "policjanta można zwolnić ze służby", to nie ulega wątpliwości, że rozwiązanie stosunku służbowego na omawianej podstawie ma charakter fakultatywny, a decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji. Autor skargi kasacyjnej tej istotnej dla sprawy okoliczności zdaje się nie przyjmować do wiadomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. m. in. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub czy nie została podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać o tym, czy dana osoba powinna nadal pozostać policjantem, czy też słuszne było wykluczenie jej z grona funkcjonariuszy tej formacji. Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Prawidłowe zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego nastąpiło z uwagi na ważny interes służby. Określenia "ważny interes służby" nie zdefiniowano. W powołanym artykule i innych przepisach ustawy o Policji nie zawarto też żadnych wskazówek dotyczących interpretacji tego pojęcia. Oznacza to, że istnienie przesłanki "ważnego interesu służby" musi być rozważane na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy. Niezbędne jest przy tym wykazanie realnie istniejącej przyczyny lub szeregu okoliczności czy zdarzeń świadczących łącznie o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie nie jest możliwe. Stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych ani innych zachowań zawinionych przez funkcjonariusza lub niezgodnych z prawem. Może być ono również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta w służbie lub poza nią, o ile takie działania lub ich skutki uniemożliwiają kontynuowanie służby bez uszczerbku dla ważnych interesów formacji (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA 426/99, LEX 47389). Pojęcie ważnego interesu służby można również łączyć z koniecznością realizacji przez struktury policyjne zadań, których ustawodawca powierzył tej formacji (wyrok NSA z dnia 16 marca 1995 r., sygn. akt II SA 1802/94). Ważny interes służby obejmuje więc przyczyny zarówno obiektywne (wynikające z obiektywnej sytuacji) jak i subiektywne. Może on mieć też charakter mieszany, nieobjęty zakresami ustawodawczymi innych przepisów regulujących odrębne przesłanki zwolnienia (wyrok NSA z dnia 3 września 1993 r. sygn. akt II SA 1645/93 i z dnia 3 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA 2629/99 ). W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji dopuszczalne jest rozwiązanie stosunku służbowego z policjantem, który w ocenie przełożonych nie powinien pełnić służby z przyczyn pozamerytorycznych. Przy odczytywaniu treści zwrotu "ważny interes służby" należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji, a ponadto że w rachubę może wchodzić jedna realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z ważnym interesem Policji, a zatem że funkcjonariusz ten dla dobra macierzystej formacji, z przyczyn pozamerytorycznych, nie powinien kontynuować służby. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja powołana została między innymi do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do jej podstawowych zadań należy między innymi zapobieganie łamaniu prawa, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Realizacja tak ważnych funkcji wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby nie tylko o wymaganych kwalifikacjach merytorycznych, ale również i etycznych, cieszące się nieposzlakowaną opinią, bezwzględnie przestrzegające obowiązującego prawa. Niedotrzymanie tych zasad, jest zachowaniem niegodnym każdego policjanta, ewidentnie sprzecznym z rotą złożonego ślubowania, a ponadto zachowaniem nagannym w odbiorze społecznym, podważającym dobre imię i autorytet macierzystej formacji. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi mieć świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z przywilejami ale i z pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Policjantom, podobnie jak funkcjonariuszom innych służb mundurowych przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego. Taka ochrona funkcjonariuszy służb mundurowych nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w interesie funkcjonariuszy reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednakże dostrzega bezwzględną potrzebę ochrony również interesów każdej ze zmilitaryzowanych formacji, wyposażając organy właściwych służb w instrumenty prawne niezbędne do prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej, a także do podejmowania działań umożliwiających sprawne funkcjonowanie wszystkich komórek organizacyjnych oraz do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów. Przełożeni – w ramach przysługujących im środków prawnych – są zobowiązani do reagowania na każdą wiadomość o utracie nieposzlakowanej opinii przez funkcjonariusza, złamaniu lub podejrzeniu złamania prawa przez nich. Brak takiej reakcji przełożonych mógłby demoralizująco wpływać na innych funkcjonariuszy. Wszyscy policjanci muszą mieć świadomość, że nie stoją ponad prawem. Skarżący jako policjant był zobowiązany do zapobiegania, wykrywania i ścigania przestępstw oraz reagowania na wszelkie przejawy łamania porządku prawnego. Musiał zatem stosownie do wymogów art. 25 ust. 1 ustawy o Policji posiadać nieposzlakowaną opinię i liczyć się z możliwością rozwiązania z nim stosunku służbowego w sytuacji ustalenia takiej okoliczności. W jego sprawie takie rozstrzygnięcie zostało podjęte. Przełożeni byli bowiem zobowiązani do troski o dobro macierzystej formacji oraz do oceny, czy w ustalonych okolicznościach sprawy możliwe było pozostawienie w służbie policjanta, który utracił nieposzlakowaną opinię, z powodu wcześniejszej tajnej współpracy ze strukturami WSW JW MSW. Organy Policji takiej analizy dokonały. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie przyjął, że organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób dostateczny wykazały, że z uwagi na ważny interes służby uzasadnione było rozwiązanie ze skarżącym stosunku służbowego. W związku z powyższym ani Sądowi I instancji ani organom orzekającym w niniejszej sprawie nie można skutecznie zarzucić arbitralnej i dowolnej oceny co do zaistnienia podstaw do rozwiązania z policjantem stosunku służbowego w trybie przewidzianym w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Niewątpliwie ujawnienie na stronach internetowych Instytutu Pamięci Narodowej informacji, iż skarżący był tajnym współpracownikiem i niejawnym pracownikiem WSW JW MSW wywołuje, jak trafnie zauważa organ i Sąd pierwszej instancji, negatywny oddźwięk społeczny. Informacje te są dostępne dla wszystkich obywateli, w tym mieszkańców K. i M. oraz funkcjonariuszy i pracowników Policji. Dalsze jego pozostawanie w gronie funkcjonariuszy Policji kolidowałoby zatem nie tylko z bezwzględnym wymogiem, o jakim mowa w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, ale także mogłoby demoralizująco wpływać na pozostałych funkcjonariuszy oraz osłabiać autorytet formacji, która w sposób oczywisty została powołana między innymi do zwalczania i zapobiegania przestępczości. Wszystkie powyższe okoliczności przytoczone przez Sąd I instancji oraz organy administracji, pozwalały na przyjęcie, iż skarżący kasacyjnie utracił przymioty niezbędne do kontynuowania służby w Policji oraz że rozwiązanie z nim stosunku służbowego z uwagi na ważny interes służby było uzasadnione. Dlatego zarzut nieuzasadnionego zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji uznać trzeba za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej postuluje się aby rozważyć zwolnienie skarżącego ze służby na tle art. 32 Konstytucji RP. O ile zgodzić należy się z dokonaną w skardze kasacyjnej wykładnią art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji i wynikającej z niego zasady równego traktowania przez władze publiczne i zakazu stosowania dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym i gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny, to nie sposób zgodzić się z tym aby w niniejszej sprawie owe zasady zostały naruszone. Z uwagi na to, że autor skargi kasacyjnej nie wyartykułował dość jasno okoliczności wskazującej na naruszenie wskazanych zasad, należy jedynie stwierdzić, że nie sposób uzasadniać tego naruszenia "Próbą zrzucenia przez organy i Sąd odpowiedzialności na skarżącego za panujący w przeszłości ustrój oraz sposób swoistego rodzaju ochrony wewnętrznej państwa" (PRL). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Jak już wyżej wskazano sprawa miała charakter uznaniowy. Badaniu podlegały indywidualne okoliczności dotyczące skarżącego. W sprawie nie podlegała ocenie jawna służba skarżącego w wojsku polskim. Natomiast takiej ocenie podlegała ujawniona, moralnie naganna z punktu widzenia wymogów stawianych policjantowi, tajna współpraca i tajna praca skarżącego będącego oficerem WOP, na rzecz struktur aparatu nadzoru kontrwywiadowczego i bezpieczeństwa na jednostkami wojskowymi PRL a zaliczanych do organów bezpieczeństwa. Skarżący, delikatnie to ujmując, w sposób daleki od ówczesnych i obecnych standardów zgodził się na bycie narzędziem uzyskiwania informacji i kontroli środowisk niechętnych ówczesnej totalitarnej władzy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestia postulowanego przez skarżącego wszczynania postępowań w przedmiocie zwolnienia ze służby wobec wszystkich funkcjonariuszy Policji, którzy w przeszłości wykonywali zadania w strukturach, o których mowa w art. 15b i następnych ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin ( t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 708 ze zm.), choćby ze względu na niewykazanie związanych z tą kwestą okoliczności, nie może stanowić o naruszeniu art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że Sąd powinien zastosować ten przepis w niniejszej sprawie jako korzystniejszy dla skarżącego tryb zwolnienia ze służby. Przepis ten stanowi, że policjanta można zwolnić ze służby w przypadku nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Należy jednak mieć na uwadze, że przedmiotem wszczętego w niniejszej sprawie postępowania, co wskazano w zawiadomieniu skarżącego, był przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Podniesiona dopiero w skardze kasacyjnej kwestia nabycia przez skarżącego prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej, nie była przedmiotem rozważań organów i Sądu pierwszej instancji. Organy Policji i Sąd pierwszej instancji wobec braku wniosku skarżącego o zwolnienie go na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, nie były z urzędu uprawnione do zmiany przedmiotu postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy nie były bowiem zobowiązane do oceny i wyboru korzystniejszego trybu zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na zasadzie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego, ograniczających się do wynagrodzenia radcy prawnego za udział w rozprawie, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.