II OSK 836/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.J., A.J., J.J. i J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1439/17 w sprawie ze skargi B.J., A.J., J.J. i J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 maja 2018 r., wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1439/17, oddalił skargę B.J., A.J., J.J. i J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z [...] stycznia 2012 r. Zarząd Dzielnicy W. ustalił na wniosek G.C. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na działce nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w Dzielnicy W. w W. W dniu [...] kwietnia 2013 r. A.J., B.J., J.J. oraz J.K. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z [...] stycznia 2012 r. Ich zdaniem, decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej. Nie został zatem spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn.zm. - dalej w skrócie "u.p.z.p."). Decyzją z [...] stycznia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dzielnicy W. z [...] stycznia 2012 r. Po rozpatrzeniu wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2014 r., argumentując że teren inwestycji miał zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną na dz. ew. nr [...] w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. W sprawie brak jest jakiejkolwiek wady powodującej nieważność decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B.J., A.J., J.J. oraz J.K. (skarżący), wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 40 § 2 k.p.a., art. 61 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie. Orzekając o oddaleniu skargi Sąd I instancji stwierdził, że wydane w sprawie decyzje Kolegium odpowiadają prawu i brak jest przesłanek do ich usunięcia z obrotu prawnego. Skarżący domagają się stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2012 r. Zarządu Dzielnicy W., powołując się na rażące naruszenie prawa, którego w ich ocenie dopuścił się organ, ponieważ teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej, a zatem nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. W zaskarżonej decyzji Kolegium dokonało skrupulatnej analizy treści spornej decyzji z [...] stycznia 2012 r. pod kątem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. przesłanki rażącego naruszenia prawa. Przy tym analizę tę przeprowadziło zarówno na podstawie przepisów prawa materialnego (w szczególności ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), jak i procesowego. Wyniki tej analizy są, zdaniem Sądu, trafne. Ponadto, organ odniósł się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów podniesionych przez skarżących we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo wyjaśniło dlaczego zarzuty skarżących nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Stanowisko Sądu w tym zakresie pozostaje zbieżne ze stanowiskiem organu. Sąd I instancji stwierdził następnie, że organ przy wydawaniu decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy zobowiązany jest dochować warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jako służących m.in. utrzymaniu postulowanego w art. 1 ust. 2 pkt 1 ładu przestrzennego. Warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stanowią zasadnicze elementy ładu przestrzennego konieczne do spełnienia przy ustalaniu warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej dla projektowanej inwestycji. Za prawidłowe Sąd uznał stanowisko Kolegium, co do dostępu terenu inwestycji - tj. dz. ew. nr [...] do drogi publicznej. Co prawda, objęta wnioskiem inwestora dz. ew. nr [...] nie jest położona bezpośrednio przy drodze publicznej jaką jest ul. [...], jednakże z akt sprawy wynika, że przedmiotowa działka przylega do dz. ew. nr [...], na której znajduje się droga dojazdowa. W dniu wydawania przez Zarząd Dzielnicy W. kontrolowanej decyzji działka nr [...] była wykorzystywana jako droga dojazdowa do zabudowanej dz. ew. nr [...] i [...]. Tak jest również obecnie. Dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, na które powołało się w zaskarżonej decyzji Kolegium, także potwierdzają drogowy status działki nr [...]. Organ wskazując na brzmienie art. 2 pkt 14 u.p.z.p. oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260 z późn.zm. - dalej w skrócie "u.d.p.") prawidłowo zakwalifikował działkę nr [...] do dróg wewnętrznych. Działka ew. nr [...] nie należy do żadnej z kategorii dróg publicznych, nie jest także zlokalizowana w pasie drogowym drogi publicznej. Działka ew. nr [...] bezspornie jest drogą wewnętrzną, a zatem spełniona została, określona w art. 61 art. 1 pkt 2 u.p.z.p., przesłanka dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Sąd I instancji podkreślił także, że w sprawie spełnione zostały również pozostałe warunki do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określone w art. 61 ust. 1 pkt 3, 4, i 5 u.p.z.p. Nie doszło także do naruszenia przepisów postępowania zarzucanych w skardze, a ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji nastąpiło po uprzednim wyczerpującym wyjaśnieniu przez organy stanu faktycznego sprawy w parciu o prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe. Ponadto, w sprawie nie doszło do jakiegokolwiek rażącego naruszenia przepisów postępowania, ani innych przesłanek będących podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji wynikających z art. 156 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli B.J., A.J., J.J. i J.K. reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uwzględnienie skargi w całości, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucili: - naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi oraz twierdzeń i argumentów podniesionych przez skarżącą w ich uzasadnieniu, czego wyrazem jest brak odniesienia się przez Sąd I instancji do poszczególnych zarzutów skargi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co uniemożliwia skarżącym zrozumienie motywów rozstrzygnięcia Sądu I instancji, a tym samym uniemożliwia skarżącym merytoryczną polemikę z treścią rozstrzygnięcia, a Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę instancyjną wyroku; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez uznanie, iż organ w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy, w sytuacji, gdy organ sprzecznie z art. 7 k.p.a. nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności w zakresie sytuacji prawnej i faktycznej "drogi" na działce nr [...] oraz parametrów technicznych tejże "drogi", co skutkowało błędnym uznaniem, iż działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi znajdującej się na działce nr [...]; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] kwietnia 2017 r., podczas gdy decyzja ta utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję SKO w W. z [...] stycznia 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dzielnicy W. z [...] stycznia 2012 r. i błędne uznanie, że wskazane w skardze naruszenie nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w sytuacji, w której decyzja dotknięta jest rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.; - naruszenie prawa materialnego: 1) art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. art. 2 pkt 14 u.p.z.p. w zw. z art. 8 ust. 1 u.d.p., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem znajdującej się na działce nr [...] drogi wewnętrznej, podczas gdy warunkiem koniecznym do ustalenia warunków zabudowy jest to, aby teren objęty decyzją posiadał rzeczywisty, realny dostęp do drogi publicznej, zaś możliwość pośredniego dostępu do drogi publicznej (m.in. za pośrednictwem drogi wewnętrznej) powinna być prawnie uregulowana i zapewniać inwestycji realny i trwały dostęp do drogi publicznej, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki skutkujące nieważnością postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nietrafny jest przede wszystkim zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Posiada więc wszystkie elementy wymagane przepisem ustawy. Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie zostało ono sporządzone w sposób jasny, logiczny i spójny, dzięki czemu możliwa jest jego kontrola instancyjna a także merytoryczna polemika z treścią rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wyjaśnił przyczyny oddalenia skargi i kryteria, którymi kierował się dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Ustosunkował się także, choć nie bezpośrednio do zarzutu naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. stwierdzając, że w jego ocenie, nie doszło do naruszenia przepisów postępowania zarzucanych w skardze. Godzi się w tym miejscu wyjaśnić, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego, co w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji uczynił. Natomiast sam fakt, że skarżący kasacyjnie prezentują w tym zakresie odmienne stanowisko, nie jest równoznaczny z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Zamierzonego skutku nie mógł także odnieść kolejny zarzut natury procesowej. Mianowicie, autor skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który został już uprzednio oceniony jako nietrafny, powiązał z zarzutem naruszenia art. 7 k.p.a., dążąc jak wynika z jego treści do podważenia prawidłowości ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy, zaaprobowanego przez Sąd I instancji i przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może jednak służyć do zwalczania prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy. Autor skargi kasacyjnej chcąc powołać zarzut tej treści powinien postawić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i powiązać go z art. 7 k.p.a. Abstrahując od powyższych wadliwości konstrukcyjnych, zgodzić się trzeba, z Sądem I instancji, że w toku prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2012 r. o warunkach zabudowy, stan faktyczny sprawy został ustalony niewadliwie, z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. i specyfiki prowadzonego postępowania. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, co trafnie akcentował w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji w ślad za organem nadzoru, nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, lecz weryfikacja decyzji ostatecznej pod kątem wad ciężkich, kwalifikowanych, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W rozważanym postępowaniu organ nie gromadzi materiału dowodowego, nie przeprowadza też żadnych nowych dowodów, jak ma to miejsce w toku zwykłego postępowania administracyjnego. Ocenia wyłącznie, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością. W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie stoją na stanowisku, że teren inwestycji, w tym wypadku działka nr [...], dla której kontrolowaną w trybie nadzoru ostateczną decyzją z [...] stycznia 2012 r. Zarząd Dzielnicy W. ustalił warunki zabudowy, nie posiada dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. W związku z czym wspomniana decyzja jako wydana z rażącym naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., powinna zostać unieważniona. Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić. Otóż, o tym, czy naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W rozpatrywanej sprawie, jak poprawnie oceniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. i stanowisko to zaaprobował Sąd I instancji, decyzja o warunkach zabudowy nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, ani też żadną inną wadą z art. 156 § 1 k.p.a. Przede wszystkim podnoszony w niniejszym postępowaniu, jako podstawa stwierdzenia nieważności, zasadniczy argument o braku dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) pozostaje w jawnej i oczywistej sprzeczności z załączonym do akt sprawy materiałem dowodowym, który stanowił podstawę wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wynika z niego bezspornie, że działka ew. nr [...] nie posiada co prawda bezpośredniego dostępu do drogi publicznej – ul. [...]. Graniczy jednak bezpośrednio z działką ew. nr [...], posiadającą kształt litery "L", która w dacie wydania decyzji z [...] stycznia 2012 r., stanowiła drogę dojazdową do innych zabudowanych nieruchomości, w tym działek nr ew. [...] i [...], łącząc je z ul. [...] i stan taki utrzymuje się także obecnie. Tym samym zarzut autora skargi kasacyjnej, jakoby działka nr [...] była wąską ścieżką, która w rzeczywistości nie zapewnia realnego i faktycznego dostępu do drogi publicznej nie wytrzymuje krytyki, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę zalegające w aktach sprawy pisma inicjatorów niniejszego postępowania z [...] lipca 2013 r. czy [...] września 2013 r., w których twierdzą oni, że droga posiada szerokość 4m. O drogowym charakterze działki nr [...] świadczą dobitnie także inne dokumenty załączone do akt niniejszego postępowania, wymienione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Mianowicie, postanowienie Sądu Rejonowego dla W.arszawy Pragi z dnia 24 lutego 1993 r. sygn. II Ns 1224/91 o zniesieniu współwłasności nieruchomości – działki nr ew. [...], gdzie w punkcie 1e przewidziano wydzielenie działki nr [...] – drogi, str. 4 uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 października 2013 r. VII SA/Wa 1094/13, treść pisma Biura Geodezji i Katastru Urzędu W. z [...] listopada 2013 r. Nie sposób wreszcie pominąć decyzji z [...] czerwca 2010 r. Prezydenta W. ustalającej warunki zabudowy na wniosek J.K. i J.J. (obecnie skarżących kasacyjnie) dla działki nr [...], w świetle której teren inwestycji ma zapewnioną obsługę komunikacyjną od ul. [...] właśnie za pośrednictwem spornej działki nr [...]. Błędne jest także stanowisko skarżących kasacyjnie, jakoby w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy oraz kontrolowanego postępowania nieważnościowego, obowiązkiem organu była ocena parametrów technicznych drogi dojazdowej do terenu inwestycji (§ 104 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – Dz.U. z 2002 r., nr 75, poz. 690), czy też ocena drogi z punktu widzenia wymagań przewidzianych dla dróg pożarowych (§ 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych – Dz.U. z 2009 r., nr 124, poz. 1030). Powyższe kwestie, na co trafnie zwróciło uwagę Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podlegają ocenie właściwego organu architektoniczno-budowlanego dopiero na etapie postępowania w przedmiocie udzielenie pozwolenia na budowę. Nadto o wydaniu decyzji z [...] stycznia 2012 r. z rażącym naruszeniem prawa nie może świadczyć pismo Naczelnika Wydziału Infrastruktury Urzędu Dzielnicy W. z [...] kwietnia 2011 r. negatywnie opiniujące obsługę komunikacyjną inwestycji za pośrednictwem drogi na działce nr [...]. Opinia ta nie miała charakteru wiążącego w sprawie z uwagi na tożsamość organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy z organem opiniującym. Podlegała ona, zresztą prawidłowo negatywnej ocenie organu, jako jeden z dowodów zgromadzonych w toku postępowania wyjaśniającego. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie poprzedzające wydanie decyzji o warunkach zabudowy było natomiast ustalenie, czy projektowana inwestycja spełnia łącznie warunki zdefiniowane w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., w tym warunek dostępu do drogi publicznej, o którym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Na gruncie rozpatrywanej sprawy, co trafnie stwierdził Sąd I instancji, spełnione zostały wszystkie warunki, konieczne do wydania decyzji z [...] stycznia 2012 r. o warunkach zabudowy. Skoro więc decyzja o warunkach zabudowy, co wykazało przeprowadzone przez organ nadzoru postępowanie, nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo odmówiło stwierdzenia jej nieważności. W stanie faktycznym i prawnym sprawy wyrok Sąd I instancji orzekający o oddaleniu skargi nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Zamierzonego skutku nie mógł wreszcie odnieść zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. w zw. z art. 8 ust. 1 u.d.p. Jak zostało to już wyżej wyjaśnione, jednym z warunków sine qua non, od których spełnienia ustawodawca uzależnił wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jest dostępność terenu inwestycji do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). W świetle art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej poprzez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Drogami wewnętrznymi w rozumieniu art. 8 ust. 1 u.d.p. są natomiast drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Działka nr [...], na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji w ślad za Kolegium, nie jest zlokalizowana w pasie drogowym drogi publicznej, nie należy też do żadnej z kategorii dróg publicznych. Bezspornie stanowi zatem drogę wewnętrzną w rozumieniu przywołanych wyżej unormowań. Teren inwestycji, czego skarżący kasacyjnie nie zdołali skutecznie podważyć posiada trwały, faktyczny i realny dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną – działkę nr [...]. W takim wypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, że działka ma dostęp do drogi publicznej należy uznać sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej (np. wyroki NSA z 26 czerwca 2019 r. II OSK 1633/18, 30 listopada 2017 r. II OSK 566/16, 28 kwietnia 2016 r. II OSK 2068/14, 13 grudnia 2019 r. II OSK 327/18). Wykładnia pojęcia "dostępu do drogi publicznej" dokonana przez organ nadzoru oraz Sąd I instancji jest więc prawidłowa. Dodać w tym miejscu trzeba, że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., tym samym nie mógł naruszyć powyższego unormowania w omawianej postaci. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.