II OZ 1030/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 24 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 maja 2018 r. o zawieszeniu postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 232/18 ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 23 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - P.p.s.a., zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie sygn. akt IV SA/Po 232/18 ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, podzielając stanowisko organu I instancji i wskazując, że dla terenu inwestycji został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przy czym teren inwestycji - działka nr [...] położone są w jednostce oznaczonej symbolem: R/Ew i przeznaczone są pod teren rolniczy z dopuszczeniem realizacji elektrowni wiatrowych wraz z drogami serwisowymi oraz R1 i przeznaczonymi pod teren rolniczy z dopuszczeniem zabudowy gospodarczej w gospodarstwie rolnym. Wskazano, ze działka nr ewid.[...], położona jest w jednostce urbanistycznej na obszarze oznaczonym symbolem: R/Ew i przeznaczona jest pod teren rolniczy z dopuszczeniem realizacji elektrowni wiatrowych wraz z drogami serwisowymi. Objęte wnioskiem turbiny stanowią elektrownie wiatrowe w rozumieniu ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. SKO w [...] odwołało się również do treści art. 13 ust 3 oraz art. 15 ust. 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych wskazując, że przepisy te mają zastosowanie do postępowań w sprawie środowiskowych uwarunkowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Jednocześnie wskazano, że sporna inwestycja nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 4 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, co w konsekwencji przesądza o odmownym załatwieniu sprawy. Wnosząc skargę na tę decyzję skarżący podniósł m.in. zarzuty naruszenia art. 2 oraz art. 13 ust 3 w zw. z art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Sąd ustalił, że Grupa Posłów na Sejm RPVIII Kadencji na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 188 pkt 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) skierowała do Trybunału Konstytucyjnego dwa wnioski o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 961). W pierwszym wniosku z 2 grudnia 2016 r. posłowie wnieśli o stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny, że następujące przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych są niezgodne ze wskazanymi wzorcami kontroli konstytucyjności: 1. art. 4 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 6 zaskarżonej ustawy, przewidując zakaz lokalizowania i budowania elektrowni wiatrowej w odległości mniejszej niż 10-krotność całkowitej wysokości tej elektrowni wiatrowej od budynku mieszkalnego albo budynku obejmującego funkcję mieszkaniową, od form ochrony przyrody oraz od leśnych kompleksów promocyjnych - są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą proporcjonalności, art. 5 Konstytucji, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 20 i art. 22 Konstytucji oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji; 2. art. 4 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 6 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 zaskarżonej ustawy, przewidując, że zakaz lokalizowania i budowania elektrowni wiatrowej w odległości mniejszej niż 10-krotność całkowitej wysokości tej elektrowni wiatrowej od budynku mieszkalnego albo budynku obejmującego funkcję mieszkaniową, od form ochrony przyrody oraz od leśnych kompleksów promocyjnych, powinien być uwzględniony przez organy gminy przy sporządzaniu oraz uchwalaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo jego zmiany oraz przy sporządzaniu oraz uchwalaniu albo przyjmowaniu planu miejscowego albo jego zmiany, a nadto przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, oraz art. 15 ust. 7 pkt 2, ust. 8 i ust. 9 zaskarżonej ustawy, zakazując organom gminy uchwalania planów miejscowych przewidujących lokalizację nowej elektrowni wiatrowej na podstawie przepisów dotychczasowych w pewnym okresie od wejścia w życie ustawy albo w sytuacji, gdy w dniu wejścia w życie ustawy podjęto już uchwałę o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu - są niezgodne z zasadą pomocniczości wynikającą z preambuły Konstytucji, z zasadą proporcjonalności wynikającą z art. 2 Konstytucji, art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 2 oraz art. 165 ust. 1 i ust. 2 i art. 166 ust. 1 Konstytucji; 3. art. 9 pkt 1 oraz art. 17 zaskarżonej ustawy - są niezgodne z zasadą przyzwoitej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji, art. 217 i art. 84 Konstytucji; 4. art. 12 zaskarżonej ustawy - jest niezgodny z art. 5, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 20 i art. 22 Konstytucji oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji; 5. art. 13 ust. 2 i ust. 6 zaskarżonej ustawy, uzależniając nakazanie rozbiórki elektrowni wiatrowej na koszt inwestora od upływu terminu na wydanie przez właściwe organy stosownych decyzji - są niezgodne z wynikającymi z art. 2 Konstytucji zasadą zaufania obywateli do państwa i prawa, zasadą proporcjonalności oraz zasadą ochrony praw nabytych; 6. art. 14 ust. 5, ust. 6 i ust. 7, art. 15 ust. 3, ust. 7 pkt 2, ust. 8 i ust. 9 zaskarżonej ustawy, pozbawiając inwestora możliwości lokalizacji i wybudowania elektrowni wiatrowej zgodnie z przepisami dotychczasowymi, na podstawie wydanej na jego rzecz decyzji lub obowiązującego miejscowego planu lub w sytuacji, gdy w dniu wejścia w życie spełnione były przesłanki lokalizacji na danym terenie inwestycji w tym zakresie i toczyło się postępowanie w przedmiocie wydania decyzji albo toczyła się procedura uchwalenia miejscowego planu obejmującego teren inwestycji - są niezgodne z wynikającymi z art. 2 Konstytucji zasadą zaufania do państwa i prawa, zasadą ochrony praw nabytych i interesów w toku, art. 5, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 10 ust. 1 i ust. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji. Sprawa została zarejestrowana w Trybunale Konstytucyjnym pod sygnaturą K 51/16. W drugim wniosku z 19 grudnia 2016 r. posłowie na Sejm RP wnieśli o stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny braku zgodności ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych z art. 2, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2 oraz z art. 64 ust. 1 Konstytucji, a w szczególności o stwierdzenie braku zgodności: 1. art. 3 ustawy z art. 2, art. 20, art. 22 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, 2. art. 4, art. 5,art. 6 i art. 7 ustawy z art. 20, 22, 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 74 ust. 4,art. 164 i art. 166 Konstytucji w zakresie w jakim wywodzi się tego artykułu zasadę pomocniczości wyrażoną w preambule Konstytucji, 3. art. 12, art. 13 ust. 2 i 6, i art. 14 ustawy z art. 2, art. 20 i art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 i w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, 4. art. 3 pkt 3 oraz art. 82 ust. 3 pkt 5b Prawa budowlanego i wiersza XXIX tabeli stanowiącej załącznik do Prawa budowlanego w zakresie zmian dokonanych przez art. 9 ustawy oraz art. 17 ustawy z art. 2, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji. Spawa została zarejestrowana w Trybunale Konstytucyjnym pod sygnaturą K-54/16. Sąd ustalił, że sprawy te zostały połączone i otrzymały sygn. K 51/16. W związku z tym, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji stanowią przepisy kwestionowanej pod względem zgodności z Konstytucją RP ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, Sąd uznał, że rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy będzie zależało od wyniku postępowania toczącego się przez Trybunałem Konstytucyjnym, w połączonych sprawach K 51/16 i K 54/16. Podejmując decyzję o zawieszeniu postępowania Sąd podkreślił, iż wziął pod uwagę konkretne okoliczności sprawy, w tym również fakt, że postępowanie w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zostało wszczęte na wniosek skarżącego w dniu 4 lutego 2011 r., a więc przed wejściem w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Ustawodawca w przepisach przejściowych – art. 12 i nast. tej ustawy, zamieścił reguły intertemporalne, które mają zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy. Zgodnie z – kwestionowanym w skardze - art. 15 ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych - który ustawodawca zamieścił w Rozdziale 4 "Przepisy przejściowe i końcowe" - jeżeli w planie miejscowym, o którym mowa w ust. 2 lub w ust. 7 pkt 1, przewiduje się lokalizację elektrowni wiatrowej, organ administracji architektoniczno-budowlanej odmawia wydania pozwolenia na budowę, a - organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, jeżeli ta inwestycja nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 4. Z elementów wniosku do Trybunału Konstytucyjnego było m.in. zbadanie zgodności z Konstytucją RP przepisu art. 15 ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, z uwagi na pozbawienie inwestora możliwości lokalizacji elektrowni wiatrowej zgodnie z przepisami dotychczasowymi w sytuacji gdy w dniu wejścia w życie spełnione były przesłanki lokalizacji na danym terenie inwestycji w tym zakresie. Sąd odniósł się także do kwestii statusu elektrowni wiatrowej objętej żądaniem wniosku skarżącego, jako elektrowni wiatrowej w rozumieniu art. 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. W toku postępowania, jak i w skardze podniesiono, że turbiny wiatrowe skarżącego są oparte na konstrukcji bezprzekładniowej, a w takim przypadku, jako pozbawione zespołu przeniesienia napędu – w ocenie skarżącego - nie odpowiadają literalnemu brzmieniu art. 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. W ocenie Sądu przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych znajdują zastosowanie do turbin wiatrowych bezprzekładniowych, ponieważ zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych przez elektrownię wiatrową rozumie się budowlę w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, składającą się co najmniej z fundamentu, wieży oraz elementów technicznych o mocy większej niż moc mikroinstalacji w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. 2015, poz. 478 i 2365 oraz Dz.U. z 2006 r., poz. 925). Do elementów technicznych zalicza się wirnik z zespołem łopat, zespół przeniesienia napędu, generator prądotwórczy, układy sterowania i zespół gondoli wraz z mocowaniem i mechanizmem obrotu (art. 2 pkt 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych). Z treści art. 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych wynika, że turbina wiatrowa musi składać się "co najmniej z fundamentu, wieży oraz elementów technicznych o mocy większej niż moc mikroinstalacji". W ocenie Sądu z treści definicji zawartej w powołanym przepisie nie wynika jednak, aby elektrownia wiatrowa musiała posiadać - wszystkie - wymienione w art. 2 pkt 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych elementy techniczne. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła E. W., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia od skarżącego na rzecz uczestniczki postępowania zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych, a w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 P.p.s.a. oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono kwestię konieczności rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, a sąd ma obowiązek ustalenia celowości zawieszenia postępowania nawet w przypadku złożenia wniosku o zbadanie zgodności przepisu z Konstytucją. Podniesiono, że turbiny wiatrowe emitują hałas, który przekracza dopuszczalne normy wskazane w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r., co powoduje, że skarżąca wraz z całą rodziną żyje w warunkach nie do zniesienia. Odkąd w tak bliskiej okolicy zostały posadowione turbiny wiatrowe córki E. W. zaczęły miewać problemy ze zdrowiem i z nauką, co znajduje odzwierciedlenie w dokumentacji medycznej. Za jak najszybszym rozpoznaniem sprawy przemawia w ocenie skarżącej fakt, że pozwolenie na budowę, na podstawie którego inwestor zrealizował elektrownie wiatrowe, a także decyzja środowiskowa, okazały się nieważne, co zostało potwierdzone wyrokami NSA. W ocenie skarżącej, istotne jest, że zawieszenie postępowania prowadzi do obejścia prawa, bowiem mimo że inwestor nie dysponuje żadnym pozwoleniem na budowę ani też decyzją środowiskową, korzysta z inwestycji i czerpie z tego korzyści finansowe, podczas gdy E. W., mimo że zostały pogwałcone jej prawa, musi znosić inwestycję i hałas, jaki elektrownie emitują. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Przyjęte w analizowanym przepisie rozumienie kwestii prejudycjalnej zakłada istnienie ścisłego związku pomiędzy sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjonalnego. Związek ten polega na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej. Dla sądu kwestią wstępną jest wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne do sformułowania wypowiedzi, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem materialnym, alby czy przed wydaniem tego aktu nie doszło do uchybień formalnych, które mogłyby mieć wpływ na jego treść. Nie uzasadniają zatem zawieszenia postępowania względy ekonomii procesowej, stąd nie ma podstaw do zawieszenia postępowania, jeśli sąd jest w stanie samodzielnie dokonać ustaleń koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy. Celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 7, art. 145a K.p.a.), jak i przesłanek wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego (art. 272 P.p.s.a.) na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym już toczącym się postępowaniu. Ustalenie, że określona okoliczność mogłaby w przyszłości stanowić podstawę wznowienia postępowania administracyjnego lub sądowego, uzasadniałoby zawieszenie postępowania. W niniejszej sprawie zawieszenie przez Sąd pierwszej instancji postępowania było uzasadnione toczącym się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowaniem wszczętym na skutek dwóch wniosków Grupa Posłów na Sejm RP VIII Kadencji o zbadanie zgodności przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, tj. art. 4 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 6 ww. ustawy, art. 9 pkt 1 oraz art. 17 ww. ustawy, art. 12, art. 13 ust. 2 i ust. 6, art. 14 ust. 5, ust. 6 i ust. 7, art. 15 ust. 3, ust. 7 pkt 2, ust. 8 i ust. 9 ww. ustawy (sprawa została zarejestrowana w Trybunale Konstytucyjnym pod sygnaturą K 51/16) oraz art. 3, art. 4, art. 5, art. 6 i art. 7, art. 12, art. 13 ust. 2 i 6, i art. 14, art. 3 pkt 3 oraz art. 82 ust. 3 pkt 5b Prawa budowlanego i wiersza XXIX tabeli stanowiącej załącznik do Prawa budowlanego w zakresie zmian dokonanych przez art. 9 ustawy oraz art. 17 ww. ustawy (sprawa została zarejestrowana w Trybunale Konstytucyjnym pod sygnaturą K-54/16). Zaskarżone przepisy były podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Wymaga podkreślenia, że margines uznaniowości, jaki pozostawiono sądowi orzekającemu na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w sprawie zawieszenia postępowania, nie może być postrzegany jako możliwość dokonania przez skład orzekający "przedsądu" w zakresie zasadności i skuteczności wniosku złożonego do Trybunału Konstytucyjnego. Sąd administracyjny rozważający celowość zawieszenia postępowania powinien wziąć pod uwagę jedynie tę okoliczność, czy w przypadku orzeczenia o niekonstytucyjności przepisu, który ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, nie zachodziłaby konieczność wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145a K.p.a. lub sądowoadministracyjnego na podstawie art. 272 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 17 lipca 2008 r., II GZ 134/08, Legalis), co w rozpoznawanym przypadku Sąd uczynił. Niewątpliwie bowiem stwierdzenie niekonstytucyjności przepisów będących podstawą wydania zaskarżonych decyzji byłoby podstawą żądania wznowienia postępowania. Zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego należy uznać za celowe przez sam fakt, że przed Trybunałem Konstytucyjnym toczy się postępowanie dotyczące zgodności z Konstytucją przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu lub czynności organu administracyjnego. Odnosząc się do zawartej w zażaleniu argumentacji, należy wskazać, że zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego nie powinno być traktowane jako naruszenie zasady ekonomii procesowej. Pierwszą bowiem zasadą, i to zasadą naczelną, jest zasada państwa prawa. W państwie prawa liczą się przede wszystkim: stabilność orzecznicza sądów administracyjnych, trwałość i nienaruszalność prawomocnych wyroków, spójność systemu prawnego i konstytucyjna eliminacja wadliwych aktów normatywnych (por. postanowienia NSA z 15.12.2010 r., I GZ 410/10 i I GZ 402/10, Legalis; z 28.05.2014 r. II GSK 515/13, Legalis; z 3.07.2014 r., II GSK 816/13 i II GSK 1045/13, Legalis). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.