I OSK 3787/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 maja 2018 r. sygn. akt II SAB/Rz 45/18 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa [...] w [...] na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji w [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 23 maja 2018 r., II SAB/Rz 45/18, oddalił skargę Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych [...] Sp. z o.o. w [...] na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych [...] Sp. z o.o. w [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) poprzez uznanie, że informacja o adresach konkretnych osób fizycznych w przedmiotowej sprawie zamieszczona w notatce urzędowej funkcjonariusza Policji nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu tego przepisu, 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 145 § 1 ust. 1 pkt. c p.p.s.a. [powinno być art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.] polegające na nieuwzględnieniu skargi pomimo naruszenia przez organ art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że zgodnie z wyrokiem WSA w Łodzi z 5 września 2012 r., II SAB/Łd 73/12, "notatki urzędowe funkcjonariuszy Policji, protokoły z przesłuchań świadków w sprawie o wykroczenie oraz wszelkie pisma urzędowe wychodzące z organu Policji i wpływające do niego w związku z prowadzoną sprawą o wykroczenie, posiadają walor informacji publicznej". Jak więc wynika z powyższego, spółka [...] miała prawo żądać od Komendanta udostępnienia informacji dotyczących prowadzonego postępowania w sprawie o wykroczenie, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, składając w tym celu stosowny wniosek, gdyż żądała udostępnienia informacji zawartych w notatce policyjnej, która to bezsprzecznie stanowi informację publiczną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2335 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie postawione zarzuty, w ramach obydwu podstaw kasacyjnych, pozostają ze sobą w związku. Zarzuty "procesowe" odwołujące się do naruszenia terminów udostępnienia informacji publicznej lub wydania decyzji odmownej byłyby usprawiedliwione tylko wówczas, gdyby usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego, postawiony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej. Tak jednak w tej sprawie nie jest. Notatka policyjna, jako dokument wytworzony przez funkcjonariusza publicznego w ramach jego kompetencji, jest oczywiście dokumentem urzędowym, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., a więc od strony przedmiotowej stanowi informację publiczną. To, czy taka informacja publiczna może być udostępniona w trybie omawianej ustawy zależy między innymi od tego, czy nie zachodzi wyłączenie, o jakim mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., czyli jeśli przepisy innych ustaw nie określają odmiennych zasad i trybu dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Szerzej wyjaśnił to Sąd I instancji uznając, że żądane informacje są elementem indywidualnej sprawy o wykroczenie i mogą podlegać udostępnieniu w trybie dostępu do odpowiednich akt sprawy o wykroczenie (Sąd Wojewódzki odwołał się do art. 27 § 1 i § 2 k.p.w. w zw. z art. 60 § 1 pkt 6 i art. 38 § 1 k.p.w.). Jeśli natomiast założyć hipotetycznie, że dokument urzędowy podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie znaczy to, że cała jego treść podlega udostępnieniu. Przepis art. 5 u.d.i.p. wymienia ograniczenia w dostępie do informacji publicznej, między innymi w ust. 2 stanowiąc, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Gdyby żądanie dostępu do informacji publicznej w tej sprawie dotyczyło notatki policyjnej (i nie zachodziło wyłączenie, o jakim mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), to dane w postaci adresów osób w niej wymienionych i tak nie mogłyby zostać udostępnione, tyle, że wymagałoby to wydania odpowiedniej decyzji (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Jak podnosi się w orzecznictwie "Pierwszeństwo prawa do prywatności wobec prawa dostępu do informacji publicznej wynika zatem z obydwu omawianych ustaw [ustawy o ochronie danych osobowych i ustawy o dostępie do informacji publicznej]. Jednocześnie ustawa o ochronie danych osobowych nie zawiera odrębnej regulacji w zakresie zasad i trybu dostępu do informacji będących informacjami publicznymi" (zob. wyrok NSA z 19 maja 2017 r., I OSK 39/17). Aby jednak można było mówić o ochronie prawa do prywatności na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniosek o udostępnienie informacji musi dotyczyć informacji publicznej, w której zawarte są dane osobowe, w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych. W niniejszej sprawie natomiast żądanie z [...] października 2017 r. dotyczyło wprost udostępnienia adresów osób uczestniczących w zgromadzeniu z [...] października 2017 r. w miejscowości [...]. Tak sformułowane żądanie, którego przedmiotem nie jest nawet dokument w postaci notatki policyjnej, ale wprost dane osobowe osób fizycznych, nie jest żądaniem dotyczącym udostępnienia informacji publicznej. Dane osobowe osób fizycznych, uczestniczących w zgromadzeniu, nawet jeśli Policja jest w ich posiadaniu z racji podjętej interwencji, same w sobie nie stanowią informacji publicznej i mogą być udostępnione tylko, jeśli zezwalają na to przepisy o ochronie danych osobowych. Pierwotnie w takim trybie zostało zresztą złożone przedmiotowe żądanie. Rozpatrywanie tej sprawy na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej było zatem od początku bezprzedmiotowe. Zgodnie z powołanym w skardze kasacyjnej art. 1 ust. 1 u.d.i.p. "Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie." Same dane osobowe osób fizycznych nie są "informacją o sprawach publicznych", jeśli żądanie nie dotyczy w szerszym kontekście "sprawy publicznej", której dane osobowe są jedynie elementem lub nie dotyczy "informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji" (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Z orzecznictwa NSA wynika, że "Bezczynność organu stwierdzić można tylko w przypadku, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, a organ zobowiązany do jej udzielenie nie udziela jej (mimo że ją posiada), nie wydaje decyzji odmawiającej lub decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania. Tym samym warunkiem stwierdzenia bezczynności jest uprzednie uznanie informacji objętej wnioskiem za informację publiczną" (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2019 r., I OSK 52/18, LEX nr 2696193). Skoro więc w niniejszej sprawie żądana informacja nie stanowiła informacji publicznej, to ani jej udostępnienie (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ani wydanie decyzji w tym przedmiocie (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) nie mogło mieć miejsca. Organ nie mógł więc być bezczynny, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarga na bezczynność powinna być zatem oddalona, co też uczynił Sąd I instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.