II SA/Po 141/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Granowo na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 06 grudnia 2017 r. nr KN-I.4131.1.663.2017.7 w przedmiocie podziału gminy na okręgi wyborcze I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga Gminy Granowo dotyczy rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Wielkopolskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z 6 grudnia 2017 r., KN-1.4131.1.663.2017.7, stwierdzającego nieważność uchwały Rady Gminy Granowo z 30 października 2017 r., XXIX/194/2017 w sprawie zmiany oznaczenia granicy okręgu wyborczego nr 4 na terenie Gminy Granowo. Złożenie skargi poprzedziły następujące okoliczności. W dniu 30 października 2017 r. Rada Gminy Granowo podjęła uchwałę XXIX/194/2017, w której – na podstawie art. 419 § 2 ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2017 r., poz. 15, obecnie tekst jednolity tego aktu ogłoszono w Dz. U. z 2018 r., poz. 754, dalej "K.w.") – dokonała zmiany załącznika do własnej uchwały z 29 października 2012 r., XXI/132/2012, Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 5505 (w sprawie podziału Gminy Granowo na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic i numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu). Załącznik został zmieniony w tej sposób, że w wierszu 4, numer okręgu wyborczego nr 4 zmieniono oznaczenie granic okręgu wyborczego nr 4 i w miejsce słów "Władysława Rutkowskiego" wprowadzono słowo "Krótka". Jednocześnie wskazano, że wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Granowo (§ 2), uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (§ 3) oraz że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (§ 4). W uzasadnieniu uchwały zaznaczono, że zmiana nazwy ulicy miała podstawę w negatywnym zweryfikowaniu przez Instytut Pamięci Narodowej poprzedniej nazwy i tym samym zakwalifikowaniu do zmiany w myśl ustawy o zakazie propagowania komizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Wojewoda wszczął postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, które zakończyło się wydaniem 6 grudnia 2017 r. rozstrzygnięcia nadzorczego KN-1.4131.1.663.2017.7, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (na datę rozstrzygnięcia tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 994, dalej: "u.s.g.") orzekającego o jej nieważności z uwagi na istotne naruszenie prawa. Organ nadzoru wyjaśnił, że uchwała o utworzeniu obwodów głosowania nie stanowi aktu prawa miejscowego, a jako podstawę wskazano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego II SA/Po 352/09. Wojewoda wyjaśnił, że adresatami kompetencji prawotwórczych aktu prawa miejscowego są wspólnoty samorządowe, w których imieniu działają organy jednostek samorządu terytorialnego. Uchwała Rady Gminy Granowo jest skierowana do organów, na których ciąży obowiązek organizowania i prawidłowości przebiegu wyborów. Zdaniem Wojewody skutkuje to stwierdzeniem, że wskazana uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Na podstawie art. 419 § 4 zd. 1 K.w. uchwałę rady gminy w sprawie okręgów wyborczych ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz podaje się do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty. Wojewoda doszedł do przekonania, że § 4 uchwały –stanowiący o terminie 14 dniowym, w którym wchodzi ona w życie – jest wadliwy, ponieważ nie można wiązać terminu jej wejścia w życie z obowiązkiem publikacji w dzienniku urzędowym. Organ nadzoru dodał, że uchwałę należy uznać za "inny akt prawny" w rozumieniu art. 13 pkt 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (to jest ustawy z 20 lipca 2000 r., tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1523 ze zm. – dalej "u.o.a.n."). W skardze Gmina Granowo zarzuciła naruszenie art. 91 w zw. z art. 40 u.s.g. w zw. z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. poprzez przyjęcie, że uchwała stanowiąca przedmiot zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie stanowi prawa miejscowego i powinna wchodzić w życie z dniem podjęcia. Wskazując na powyższe Gmina Granowo wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru oraz wystąpiła o zasądzenie od Wojewody na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że organ nadzoru jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu II SA/Po 352/09, który został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 lutego 2010 r., II OSK 2001/09. W tym ostatnim orzeczeniu stwierdzono, że uchwała w sprawie podziału gminy na obwody wyborcze jest aktem prawa miejscowego, ponieważ uchwała odnosi się bezpośrednio do strefy uprawnień obywatelskich wyborców, zatem adresatami uchwały są mieszkańcy gminy mający czynne prawo wyborcze oraz odnosi się do spraw publicznych o znaczeniu lokalnym. Nadto normy uchwały nie maja charakteru jednostronnego i są powtarzalne (jest ona zatem aktem abstrakcyjnym). Gmina Granowo powołała się także na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 22 września 2009 r., II SA/Po 350/09, w którym Sąd – rozpoznawszy jej skargę - uznał, że uchwała o zmianie opisu granic okręgów wyborczych jest prawem miejscowym, a sam obowiązek publikowania uchwały wynikający z przepisów ordynacji wyborczej nie wyłącza art. 4 ust.1 u.o.a.n. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisku w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Podkreślił, że uchwała skierowana jest do organów, a nie do samych wyborców. Nie można uznać jej więc za akt prawa miejscowego, ponieważ nie jest skierowana do nieokreślonej liczby adresatów. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał także, że Gmina powinna podjąć uchwałę zmieniającą uchwałę w sprawie podziału na obwody głosowania na podstawie art. 12 § 2 K.w. Dodał też, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 421 § 2 K.w. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Poza sporem pozostaje kwestia, że doszło do zmiany nazwy ulicy z "Władysława Rutkowskiego" na "Krótka" w miejscowości Granowo stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. w zw. z art. 6 ust. 1 ust. ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 744). Uchwała Rady Gminy Granowo w tym przedmiocie (z 26 czerwca 2017 r., XXVII/180/2017) jest aktem prawa miejscowego znanym sądowi z urzędu (ogłoszenie w Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 4619). Następstwem zmiany nazwy ulicy była zmiana oznaczenia granicy okręgu wyborczego, co uczyniono w uchwałą Rady Gminy Granowo z 30 października 2017 r., XXIX/194/2017. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie pozostaje charakter powyższej uchwały, a w szczególności czy jest ona aktem prawa miejscowego oraz czy Wojewoda prawidłowo dokonał jej oceny. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g Wojewoda po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego może orzec o nieważności każdej uchwały, którą uzna za sprzeczną z prawem. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym uznał, iż uchwała Rady Gminy Granowo błędnie została zakwalifikowana jako akt prawa miejscowego ponieważ jej adresatem są jedynie organy, na których ciąży obowiązek organizowania i prawidłowości przebiegu wyborów. Organ nadzoru podniósł także problem niezgodności § 4 uchwały który brzmi "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego" z art. 419 § 4 zd. 1 K.w. W ocenie Wojewody, skoro uchwała jest innym aktem prawnym (zgodnie z art. 13 pkt 10 u.o.a.n.), to z ogłoszeniem nie można wiązać terminu jej wejścia w życie. Stanowisko Wojewody należy uznać za nieprawidłowe na gruncie stanu faktycznego oraz przepisów prawa. Zarazem jednak Sąd zaznacza, że zaistniały w sprawie spór wynika z niejednoznacznego charakteru art. 419 § 4 K.w. oraz z braku jasnej regulacji określającej kwalifikację prawną uchwały w sprawie okręgów wyborczych. O charakterze takiej uchwały – jako o akcie prawa miejscowego – można sądzić jedynie w oparciu o proces odtworzenia jej cech charakterystycznych i odróżniających ją od innych aktów prawnych. Uchwała będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por.: D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2014, s. 72, 74, 75). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się stanowisko, które Sąd w obecnym składzie podziela, że uchwała dotycząca zmiany oznaczenia granicy okręgu wyborczego jest aktem praw miejscowego. W wyroku z 11 października 2017 r., II OSK 2074/17 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wyznaczenie okręgów wyborczych w wyborach lokalnych jest materią powszechnie obowiązującego prawa, gdyż determinuje wykonywanie praw podmiotowych członków wspólnoty samorządowej do samostanowienia. Odwołał się przy tym do wyrażonego wcześniej poglądu, że uchwały rad gmin w sprawie okręgów wyborczych zawierają normy prawne, które adresowane są nie tylko do komisji wyborczych, ale w równym stopniu do wyborców przez określenie miejsca wykonywania przez nich czynnego prawa wyborczego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2010 r., sygn. II OSK 2001/09, ONSAiWSA 2011, Nr 2, poz. 45). W orzeczeniu II OSK 2074/17 podkreślono, że wyznaczanie stałych okręgów w gminach ma znaczenie dla zapewnienia demokratycznego charakteru postępowania wyborczego (pogląd z powołaniem na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 22 września 2009 r., II SA/Po 350/09). Zgodnie z Kodeksem wyborczym ustalenie okręgów wyborczych do rad gminy jest dokonywane przez radę gminy w drodze uchwały, a więc następuje w drodze aktu prawa miejscowego - przepisu powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Naczelny Sąd Administracyjny (II OSK 2074/17) powołał się wreszcie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 6 kwietnia 2016 r., P 5/14, w którym uznano, że materia związana wyznaczeniem okręgów wyborczych w gminach jest elementem przeprowadzania wyborów do organów stanowiących i zgodnie z art. 169 ust. 2 Konstytucji wymaga regulacji ustawowej. Przy czym na poziomie ustawowym ustanawia się wytyczne odnoszące się do wyznaczania okręgów wyborczych, zaś wyznaczenie okręgów wyborczych, ich granic i numerów oraz liczbę radnych wybieranych w okręgu, następuje w drodze aktu prawa miejscowego - uchwały rady gminy ogłoszonej w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym (art. 419 § 4 K.w.). Warto w tym miejscu powołać także stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 lutego 2010 r., II OSK 2001/09. Dotyczyło ono co prawda innych regulacji (to jest obwodów głosowania i to wedle poprzednio obowiązującej ustawy z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw), jednakże mimo to wykazujących podobieństwa w istotnym z punktu widzenia tej sprawy zakresie (por. art. 30 ust. 3 Ordynacji wyborczej z art. 419 § 4 K.w.). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 30 ust. 3 Ordynacji wyborczej nie ustala terminu wejścia w życie uchwały w sprawie obwodów do głosowania, lecz określa dwa równoległe tryby publikowania uchwały: "Uchwałę rady gminy o utworzeniu obwodów głosowania ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz podaje do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty. Po jednym egzemplarzu uchwały przekazuje się niezwłocznie wojewodzie i komisarzowi wyborczemu". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw, aby z faktem publikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie łączyć 14-dniowego terminu wejścia w życie uchwały stosownie do art. 4 ust. 1 u.o.a.n.: "Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy". Podsumowując, należy przyjąć na gruncie powyższych rozważań, że stanowisko Wojewody w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Granowo ze względu na istotne naruszenie prawa jest chybione. Sąd uwzględnił więc skargę Gminy Granowo, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody. Sąd zasądził na jej rzecz Gminy Granowo od Wojewody kwotę poniesionych kosztów postępowania. O zwrocie kosztów orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 3 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). W ramach zasądzonych kosztów nie uwzględniono kwoty wpisu od skargi, albowiem Gmina Granowo nie była obowiązana go uiszczać (zob. art. 100 u.s.g.). O zwrocie wpisu Sąd postanowi w odrębnym orzeczeniu.