II OSK 3601/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 322/18 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 322/18, oddalił skargę S. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki. Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], nakazującą S. K., w oparciu o art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443) oraz art. 26 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. z 2016 r. poz. 2255), rozbiórkę rozbudowy budynku o wym. ok 4,65 m x 8,00 m i wysokości ok. 2,90 m (o pow. zabudowy 37,2 m2), zlokalizowanego pomiędzy budynkiem garażowym, a budynkiem mieszkalnym nr [...] przy ul. K., na dz. nr [...] w m. K., gm. K., na którą składa się: mur wys. 2,2 m, gr. 20 cm, długości 2,1 m + 0,4 m z pustaka, zlokalizowanego od strony zachodniej obiektu; mur wys. 2,2 m, gr. 30 cm, długości 5,5 m z pustaka szalunkowego zazbrojonego i zalanego betonem, zlokalizowanego od strony dz. [...] wraz z ławą fundamentową; mur wys. 2,2 m, gr. 30 cm, długości 8,0 m z pustaka szalunkowego zazbrojonego i zalanego betonem, zlokalizowanego od strony dz. [...] wraz z ławą fundamentową; zadaszenie o konstrukcji stalowej pokryte pleksiglasem o wym. 1,0 m x 8,0 m zamocowane do muru od strony dz. [...] wraz z orynnowaniem; dwie przegrody o konstrukcji stalowej pokryte pleksiglasem w kształcie trójkątów od strony wschodniej i zachodniej obiektu na wysokość ok. 2,4m; wydzielone płytami OSB pomieszczenie higieniczno-sanitarne; posadzka z kostki brukowej pow. 37m2; brama stalowo-drewniana długości 3,45 m i wysokości ok. 2,2 m składająca się z dwóch paneli składanych, zlokalizowana od strony zachodniej obiektu. Sąd I instancji podejmując swoje rozstrzygnięcie stwierdził, że obiekt będący przedmiotem postępowania nie jest obiektem związanym z produkcją rolną, nie jest obiektem wolno stojącym i nie jest wiatą. Nie jest też żadnym innym obiektem wymienionym w art. 29 ustawy Prawo budowlane. Podkreślił, że stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Oznacza to, że zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest wyjątkiem od zasady i jako takie, nie może być stosowane szerzej, niż w ściśle określonych przez przepis granicach. Jeśliby nawet powierzchnia przedmiotowego obiektu nie była większa od 35 m2, to i tak nie mógłby on zostać zaliczony do katalogu z art. 29 ust. 1 ww. ustawy. Sąd Wojewódzki wskazał, że inwestor, wykonując kolejno, z pozoru tylko mające pełnić "odrębne" role roboty budowlane, w rzeczywistości dokonał rozbudowy istniejącego budynku o część funkcjonalnie i rzeczowo powiązaną. Powstały w ten sposób obiekt - co zostało wykazane (por. fotografie, protokoły oględzin) - funkcjonuje i jest użytkowany jako całość, wraz ze wszystkimi jego elementami tj. ścianami, dachem, sanitariatem itp. W tej sytuacji zupełnie bez znaczenia musi pozostać podnoszona okoliczność, że brama zamykająca obiekt może także pełnić rolę bramy w ogrodzeniu, że ściana obiektu może pełnić rolę części ogrodzenia, a posadzka może pełnić rolę "utwardzenia" terenu. Bez znaczenia jest też to, że dach wykonano z pleksi, skoro dach ten oparty jest na odpowiedniej konstrukcji i zamyka całą przestrzeń nad wydzieloną, zamkniętą przestrzenią. Zdaniem Sądu I instancji, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone poprawnie. Przedmiot postępowania został poddany oględzinom, sporządzono szczegółowy szkic, szereg fotografii i dokładny opis istniejącego stanu. Ustalenia faktyczne co do zakresu i czasu wykonania poszczególnych robót oparto zasadniczo na oświadczeniach pełnomocnika skarżącej. W rozstrzygnięciu szczegółowo opisano podlegające rozbiórce części składowe obiektu w nawiązaniu do prawidłowo ustalonych okoliczności sprawy i w celu zapewnienia efektywnego wykonania decyzji. W rozstrzygnięciu tym nie wymieniono tej części zadaszenia, która decyzją nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. została "zalegalizowana". Przedmiotem nakazu nie jest ściana, do której przymocowana jest "zalegalizowana" część dachu (por. szkice). W konkluzji Sąd I instancji podniósł, że organ prawidłowo uznał, że budowa obiektu będącego przedmiotem postępowania wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec stwierdzonej samowoli prawidłowo organ nadzoru zastosował przepis art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wydając postanowienie z dnia [...] maja 2015 r. Skoro zaś inwestor, nawet w przedłużonym terminie, nie wykonał obowiązków, organ zastosował rygor, o którym mowa w art. 48 ust. 1 ustawy. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła S. K., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o obciążenie Skarbu Państwa kosztami postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła rażące naruszenie art. 3 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, polegające na niezastosowaniu przedmiotowej normy i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., na mocy której nakazano rozbiórkę przedmiotowego budynku, pomimo tego, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych (...), które nie posiadają fundamentów i dachu o powierzchni zabudowy do 35 m2. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że po pierwsze, opisany "budynek" nie posiada fundamentów, nie posiada dachu (brak więźby dachowej, zadaszenie wykonane jest z pleksi), ma tylko trzy ściany murowane i otwieraną bramę od przodu. Nie ma więc wątpliwości, że nie podlega on ustawie z dnia 7 lipca 1994 r., albowiem nie jest obiektem budowlanym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Na wstępie zauważyć należy, że rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego. Skarżąca kasacyjnie stawia zarzut naruszenia art. 3 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez niezastosowanie ww. normy i nakazanie rozbiórki obiektu, pomimo tego, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, które nie posiadają fundamentu i dachu o powierzchni zabudowy do 35 m2. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak zredagowana podstawa skargi kasacyjnej, nie jest w stanie skutecznie zakwestionować stanowiska organu nadzoru budowlanego, ocenionego przez Sąd Wojewódzki, odnośnie zasadności wydania decyzji w przedmiocie rozbiórki obiektu. Wniesiony środek odwoławczy nie zawiera zarzutów odnoszących się do podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, tj. art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, przyjętej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, jako rozbudowy (art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane), ani też podważających ustalony w sprawie stan faktyczny, brak jest jakichkolwiek zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Powyższe skutkuje znacznym ograniczeniem kontroli kwestionowanego rozstrzygnięcia. Przechodząc do oceny jedynego postawionego w sprawie zarzutu, podnieść należy, iż zasadnie organ nadzoru budowlanego uznał, że obiekt budowlany istniejący na działce nr [...] w K. wraz z rozbudowaną częścią o wymiarach 4,65 m x 8 m, będącą przedmiotem postępowania, stanowi budynek w myśl przepisów prawa budowlanego, gdyż posiada przegrody budowlane i dach, a także fundament gwarantujący jego stabilność i trwałość. Nie można zgodzić się z zapatrywaniem skarżącej kasacyjnie, iż obiekt nie posiada cech budynku, gdyż nie posiada fundamentów, dachu (brak więźby dachowej, zadaszenie wykonane jest z pleksi), ma tylko trzy ściany murowane i otwieraną bramę z przodu. Niewątpliwie jest to obiekt trwale związany z gruntem, albowiem jest posadowiony w taki sposób, by być odpornym na działanie warunków atmosferycznych, w tym podmuchów wiatru, w sposób zapewniający stabilność. Obiekt ten posiada również fundament rozumiany jako element konstrukcyjny przekazujący na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli i za pomocą którego jest umocowany i zakotwiony w gruncie. Kostka betonowa na jakiej posadowiony jest obiekt ma bowiem zapewnić trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody, pełni więc funkcję fundamentu. Zauważyć trzeba, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, a pogląd ten podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, iż fundament obecnie nie musi być zrealizowany pod całą powierzchnią obiektu któremu ma służyć oraz może być posadowiony płytko w ziemi lub wręcz w ogóle nie być zagłębiony (zob. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1327/17 i powołane tam orzecznictwo). Sporny obiekt posiada również dach. Bez znaczenia przy tym jest, że nie jest on oparty na więźbie dachowej, wystarczające jest bowiem, aby był on posadowiony na odpowiedniej konstrukcji i zamykał wydzieloną przestrzeń. Jak słusznie zauważył także Sąd Wojewódzki, inwestor, wykonując kolejno, z pozoru tylko mające pełnić "odrębne" role roboty budowlane, w rzeczywistości dokonał rozbudowy istniejącego budynku o część funkcjonalnie i rzeczowo powiązaną. Powstały w ten sposób obiekt funkcjonuje i jest użytkowany jako całość, wraz ze wszystkimi jego elementami tj. ścianami, dachem, sanitariatem itp. W tej sytuacji zupełnie bez znaczenia musi pozostać podnoszona okoliczność, że brama zamykająca obiekt może także pełnić rolę bramy w ogrodzeniu, że ściana obiektu może pełnić rolę części ogrodzenia. Brama połączona jest konstrukcyjnie z rozbudowaną częścią istniejącego budynku, jej funkcja prowadzi do powstania przestrzeni zamkniętej jako osłony przed szkodliwym wpływem czynników niszczących. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezrozumiałe jest na gruncie niniejszej sprawy odwołanie się przez autora skargi kasacyjnej do kwalifikacji obiektu, jako wolno stojącego parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m2, który dodatkowo nie posiada fundamentu i dachu. Po pierwsze, nie wykazał on, aby sporny budynek był obiektem wolno stojącym. Po drugie, nie podważył ustaleń organu nadzoru budowlanego odnośnie wymiarów i powierzchni zabudowy obiektu (4,65 m x 8 m; ok. 37,2 m2). Po trzecie, trudno sobie wyobrazić, aby wolno stojący parterowy budynek gospodarczy nie posiadał fundamentu w ww. rozumieniu i dachu. Tym samym zarzut naruszenia art. 3 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875).