VI SA/Wa 90/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant p.o. ref. staż. Agnieszka Fidor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi R. na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie przepisów porządkowych obowiązujących w lokalnym transporcie zbiorowym stwierdza nieważność paragrafu 9 zaskarżonej uchwały Pismem z dnia 14 grudnia 2017 r. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 roku w przedmiocie przepisów porządkowych obowiązujących w lokalnym transporcie zbiorowym. Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 15 ust. 2. 3 i 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 915, ze zm) w zakresie § 9 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały, który stanowi, że: - "osoby zagrażające bezpieczeństwu, porządkowi lub narażające współpasażerów na dyskomfort podróży z powodu braku zachowania elementarnej higieny osobistej (brud i odór), mogą być wezwane prze obsługę pojazdu, pracowników nadzoru ruchu, obsługę metra, kontrolerów biletów lub Straż Miejską do zachowania spokoju lub opuszczenia pojazdu lub stacji metra" (ust. 1); - "pasażer zobowiązany jest zastosować się do wezwania określonego w ust. 1" (ust. 2). Mając na uwadze wskazane naruszenie przepisów, R. wniósł o stwierdzenie nieważności § 9 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa. Zdaniem R. zaskarżone przepisy prawa miejscowego naruszają art. 15 ust. 2, 3 i 5 Prawa przewozowego poprzez: - powtórzenie treści ust. 2 art. 15 w myśl którego "osoby zagrażające bezpieczeństwu lub porządkowi w transporcie mogą być niedopuszczone do przewozu lub usunięte ze środka transportowego", w zakresie w jakim pozwalają na usunięcie ze środka transportowego osób zagrażających bezpieczeństwu lub porządkowi w transporcie; - modyfikują treść ust. 3 art. 15 zgodnie z którym "osoby uciążliwe dla podróżnych lub odmawiające zapłacenia należności za przewóz mogą być usunięte ze środka transportowego, chyba że naruszałby to zasady współżycia społecznego" poprzez doprecyzowanie ustawowego pojęcia osoby uciążliwe dla podróżnych określeniem, że chodzi o osoby narażające współpasażerów na dyskomfort podróży z powodu braku zachowania elementarnej higieny osobistej (brud i odór); - pomijają wyrażoną w art. 15 ust. 3 klauzulę zasad współżycia społecznego jako przesłankę wyłączającą możliwość usunięcia ze środka transportu osób uciążliwych dla podróżnych. R. w uzasadnieniu skargi podniósł, że powyższe unormowanie stanowi przekroczenie granic upoważnienia ustawowego i narusza zasady prawidłowej legislacji zawarte w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283). W myśl § 118 w zw. z § 143 załącznika, w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Zdaniem skarżącego unormowania zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiące w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic. Zaskarżony akt prawa miejscowego narusza ponadto prawa i wolności człowieka i obywatela chronione konstytucyjnie. Stosownie bowiem do § 17 załącznika do uchwały, osoba naruszająca przepisy porządkowe, w tym zaskarżony § 9 ust. 2, podlega odpowiedzialności za popełnienie wykroczenia zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2015 r., poz. 1094 ze zm.). W myśl tego przepisu, kto wykracza przeciwko wydanym z upoważnienia ustawy przepisom porządkowym o zachowaniu się w miejscach publicznych, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany. Natomiast niezastosowanie się do art. 15 ust 2 i ust 3 Prawa przewozowego, których powtórzenia i modyfikacji upatruje się skarżący, nie podlega sankcji karnej na gruncie tejże ustawy (Rozdział 10a Prawa przewozowego). Zdaniem R., powtórzenie treści ustawy w akcie prawa miejscowego, może zatem stanowić podstawę odpowiedzialności obywatela na gruncie Kodeksu wykroczeń, co stoi w opozycji do brzmienia przywołanego powyżej art. 54, który wprowadza wyłącznie odpowiedzialność za naruszenie przepisów porządkowych wydanych z upoważnienia ustawy, a nie przepisów rangi ustawy. To z kolei narusza art. 42 ust. 1 Konstytucji RP, która jest fundamentem gwarancji wolności człowieka. Skoro § 9 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonego prawa miejscowego został wydany niezgodnie z upoważnieniem ustawowym, to naruszeniem art. 42 ust. 1 Konstytucji jest stosowanie, wobec osoby odmawiającej opuszczenia środka transportu, odpowiedzialności z art. 54 Kodeksu wykroczeń. W odpowiedzi na skargę Rada [...] wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że uchwalone przepisy ustawy mówią o usunięciu pasażera, zaś przepis zaskarżonej uchwały przewiduje wezwanie do zachowania spokoju lub opuszczenia pojazdu lub stacji metra, a więc jest to procedura łagodniejsza, która nie stanowi powtórzenia ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości czy słuszności. Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 t.j. dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy zaznaczyć, iż R. wniósł skargę na uchwalę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego z powołaniem się na przepis art. 14 pkt 6 ustawy o R.. R. nie dotyczy wymóg uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, co wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a. Ponadto R. może wnieść skargę na akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej w każdym czasie, zgodnie z art. 53 § 3 p.p.s.a. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie w całości. Przedmiotem skargi R. jest uchwała nr [...] Rady [...] z dnia [...] kwietnia 2016 roku podjęta na podstawie art. 15 ust. 5 Prawa przewozowego, w przedmiocie przepisów porządkowych obowiązujących w lokalnym transporcie zbiorowym. Przechodząc do sądowej kontroli zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że w części obejmującej § 9 wydana została z istotnym naruszeniem prawa. Powołana bowiem podstawa prawna - art.15 ust. 5 Prawa przewozowego w kontekście treści art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nie stanowi dostatecznej podstawy do ustanowienia przez tę Radę norm, jakie zostały sformułowane w wymienionym akcie prawa miejscowego. Należy zauważyć, że w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego na terenie poszczególnych jednostek podziału terytorialnego państwa. Upoważnienie do wydania takich przepisów musi wynikać wyraźnie z odrębnych ustaw, a jego realizacja nie może przekroczyć zakresu określonego w normie upoważniającej. Rozwinięciem tej zasady jest art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy aktu prawa miejscowego oraz fakt, że przepisy porządkowe wydane na podstawie w art. 15 ust. 5 Prawa przewozowego są tego rodzaju aktem, należy stwierdzić, iż postanowienia takiej uchwały w szczególności nie mogą: wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Upoważnienie ustawowe dla Rady [...] w zakresie przepisów porządkowych zawiera art. 15 ust. 5 Prawa przewozowego. Stosownie do tego przepisu Rada [...] określa dla terenu miasta, w drodze uchwały, przepisy porządkowe w odniesieniu do gminnego regularnego przewozu osób oraz przewozów osób i bagażu taksówkami. Uchwalenie przez Radę [...] § 9 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonego aktu prawa miejscowego, uregulowań w powyższym zakresie nie znajduje podstawy prawnej w przedmiotowej delegacji ustawowej, ani też w innych powszechnie obowiązujących przepisach prawa. W świetle powyższego za uzasadnione należy uznać zarzuty R. kierowane pod adresem w § 9 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały. W tym miejscu na marginesie należy zaznaczyć, że ust. 3 § 9 jest nierozerwalnie związany z zaskarżonymi przepisami, przez co kontroli należy poddać § 9 w całości. Sąd podziela stanowisko R., że Rada [...] w niewłaściwy sposób skorzystała z upoważnienia ustawowego do ustanowienia prawa miejscowego w postaci przepisów porządkowych obowiązujących w lokalnym transporcie zbiorowym. Rada zawarła w § 9 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały unormowanie, które powtarza i modyfikuje ustawową regulację zawartą w art. 15 ust. 2 i ust. 3 Prawa przewozowego. Z normatywnego charakteru przedmiotowej uchwały wynika konieczność formułowania zawartych w niej postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące, kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Zatem z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Z takim niedopuszczalnym powtórzeniem i modyfikacją powszechnie obowiązującego prawa mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Norma wyrażona w § 9 ust. 1 i ust. 2 załącznika do uchwały, zobowiązuje osoby zagrażające bezpieczeństwu, porządkowi w transporcie w pierwszej kolejności do zachowania spokoju, a w następnie, w razie nie zastosowania się do wezwania, do opuszczenia pojazdu lub stacji metra, przez co powtarza obowiązki podróżnego wynikające z art. 15 ust. 2 Prawa przewozowego. Użycie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego innych sformułowań ("wezwanie do zachowania spokoju lub opuszczenia pojazdu") od tych użytych w akcie rangi ustawy ("niedopuszczone do przewozu lub usunięte ze środka transportowego") nie może prowadzić do utraty z pola widzenia, iż w rzeczywistości wdrożenie, przez podmioty do tego upoważnione, procedury z § 9 załącznika ma wywrzeć ten sam skutek, jak w przypadku art. 15 ust. 2 Prawa przewozowego – pasażer ma zostać usunięty ze środka komunikacji miejskiej. Innymi słowy, Rada [...] użyła innych słów na określenie tożsamej sankcji. Ponadto, w treści § 9 ust. 1 załącznika poza powtórnym odniesieniem się do pojęcia osób uciążliwych dokonano modyfikacji przepisu rangi ustawy poprzez zawężenie tego pojęcia do osób narażających współpasażerów na dyskomfort podróży z powodu braku zachowania elementarnej higieny osobistej. Jednocześnie w odróżnieniu od uregulowania ustawowego pominięto bardzo istotną przesłankę, wyłączającą na gruncie art. 15 ust. 3 Prawa przewozowego usunięcie z pojazdu uciążliwego pasażera tj. naruszenie zasady współżycia społecznego. Skoro organ uznał, że koniecznym było powtórzenie i zmodyfikowanie kwestii uregulowanej przez art. 15 ust 2 i ust. 3 Prawa przewozowego, to powinien być konsekwentny w swoim działaniu i powtórzyć zawartą tam klauzulę generalną, która bezsprzecznie służy pasażerom. Jak słusznie zauważ strona skarżąca uwzględnienie w takich sytuacjach zasad współżycia społecznego, stanowi zabezpieczenie przed zaistnieniem takich sytuacji, w których usunięcie konkretnej osoby ze środka transportu sprzeciwiałoby się powszechnie akceptowanym wartościom. Z tego powodu musi być on uznany za wydany z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym, zaskarżona uchwała Rady [...] w zakresie § 9 narusza przepisy prawa materialnego tj. § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), który stanowi, że w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw. Konsekwencją przekroczenia granic upoważnienia ustawowego i naruszenia zasady prawidłowej legislacji przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, jest możliwość wdrożenia w stosunku do podróżnych sankcji przewidzianych w Kodeksie wykroczeń (§ 17 załącznika). Na gruncie Prawa przewozowego podróżny nie podlega żadnym przepisom karnym. Wobec powyższego, powtórzenie przez Radę [...] przepisów powszechnie obowiązujących wprowadziło odpowiedzialność z art. 54 Kodeksu wykroczeń wobec podróżnego, który był od tej odpowiedzialności wolny, co istotnie narusza art. 42 ust. 1 Konstytucji RP. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność w całości § 9 zaskarżonej uchwały jako rażąco naruszającej prawo.