III SA/Lu 78/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant referent stażysta Marcin Ścibor, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 maja 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków stwierdza, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej § 4 ust. 1 i 2 jest niezgodna z prawem. P. K. zaskarżył uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w A. z dnia [...] kwietnia 2017 r. w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Prokurator zarzucił, że uchwałę w części dotyczącej określenia w § 4 ust. 1 i 2 stawek opłat (cen) w wysokości 35 zł netto za przyłączenie do urządzeń gminnej sieci wodno-kanalizacyjnej, podjęto z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2017r., poz. 1875) oraz art. 24 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 328). W ocenie Prokuratora, ustalenie powyższych opłat dokonano bez jakiekolwiek podstawy prawnej. Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie nakłada na właścicieli nieruchomości żadnych opłat związanych z wykonaniem przyłącza wodno-kanalizacyjnego. Jedynymi obowiązkami o charakterze finansowym osoby ubiegającej się o przyłącze do sieci wodno-kanalizacyjnej jest wybudowanie na własny koszt instalacji prowadzącej do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego oraz zakup urządzenia pomiarowego przez odbiorcę usług (art. 15 ust. 2 i 3 cyt. ustawy). Wynikający z art. 15 ust. 2 ustawy, obowiązek poniesienia kosztów budowy przyłączy do sieci przez osobę ubiegającą się o przyłączenie, nie oznacza w żaden sposób uprawnienia dla organu stanowiącego gminy, do nałożenia opłaty z tytułu przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej, czy kanalizacyjnej. Przyłączenie do sieci nie może być przy tym uzależnione od poniesienia przez odbiorcę jeszcze innych kosztów, niż wymienione w art. 15 ust. 2 ustawy. Nie stanowi zaś kosztu realizacji budowy przyłącza popłata przyłączeniowa, skoro jej poniesienie nie służy spełnieniu ustawowego wymogu dostępu do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, a normatywnym źródłem dopuszczalności jej ustalenia miałby być jedynie regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jako akt władztwa publicznego wiążąco oddziaływujący na strefę praw i obowiązków w dostępie do usług publicznych z zakresu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków realizowanych przez gminę jako jeden z ustawowych obowiązków gminy wobec społeczności lokalnej, będący wyrazem służebnej roli samorządu wobec tej społeczności. Rada Miejska w A. wniosła o uwzględnienie skargi i podzieliła stanowisko Prokuratora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w A. z dnia [...] kwietnia 2017r. w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga w pierwszej kolejności ustalenia, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Prokurator uznał, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Według art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Pojęcie "prawa miejscowego" oznacza prawo stanowione przez terenowe organy samorządu terytorialnego obowiązujące na odpowiadającej władztwu tych organów części terytorium państwa. Podejmowana przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwała może zostać uznana za akt prawa miejscowego, jeśli spełnia określone warunki, a mianowicie musi być wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP) oraz musi mieć charakter abstrakcyjny i generalny. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypowiedziano w przeszłości pogląd, że uchwała rady gminy w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków stanowi akt prawa miejscowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 19/06). W nowszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. w wyrokach: z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 256/07 oraz sygn. akt II OSK 255/07 oraz postanowieniach: z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 1150/16, z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 1149/16, z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GZ 92/18, z dnia 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GZ 100/18 i z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt I GZ 117/18, wyrażono pogląd, że podjęta na podstawie art. 24 ust. 1 i ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy – nie spełnia warunków uznania jej za akt prawa miejscowego. Wyjaśniono jednocześnie, że uchwała taka nie jest aktem stanowienia prawa, bowiem rada gminy nie ustanawia żadnych mających obowiązywać na właściwym dla swego działania obszarze norm zakazujących, nakazujących, czy zezwalających. Taryfa – stosownie do art. 2 pkt 12 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, będąca zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania – nie jest określana przez gminę, lecz przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na zasadach określonych w rozdziale 4 cytowanej ustawy (art. 20 ust. 1 ustawy). Poza wynikającym z art. 24 ust. 4 ustawy uprawnieniem organu wykonawczego gminy do sprawdzenia przedstawionej taryfy pod względem zgodności z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i ewentualnej weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia, żaden organ gminy nie posiada uprawnienia do określenia konkretnych cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Organ gminy działa wyłącznie na wniosek przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego o zatwierdzenie taryf, który to wniosek przedsiębiorstwo składa w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie (art. 24 ust. 2 ustawy). Propozycje cenowe taryf przedstawia wyłącznie przedsiębiorstwo (art. 20 ust. 1 ustawy), kierując się elementami cenotwórczymi związanymi z jego działalnością gospodarczą. Jak bowiem stanowił przepis art. 20 ust. 2 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęciach uchwały, to przedsiębiorstwo określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne grupy taryfowe odbiorców usług, a przychody te uwzględniają w szczególności m.in. koszty związane ze świadczeniem usług wodociągowo-kanalizacyjnych poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym przez przedsiębiorstwo, czy koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych (art. 20 ust. 4 ustawy). Dodatkowo, właściwemu dla aktu prawa miejscowego ogłoszeniu nie podlega uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy, bowiem określony ustawą obowiązek ogłoszenia dotyczy samej taryfy i obciąża wyłącznie przedsiębiorstwo na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy. Co więcej, nie można przypisać charakteru aktu prawa miejscowego uchwale o zatwierdzeniu taryfy, jeśli jej byt prawny nie jest uzależniony od zaaprobowania jej przez radę gminy, bowiem organ ten może, również na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy, odmówić zatwierdzenia taryfy lub może nie podjąć uchwały w terminie przewidzianym wskazanym przepisem. W pierwszym przypadku, zweryfikowana przez wójta taryfa wchodzi w życie po upływie 14 dni od doręczenia przedsiębiorstwu orzeczenia nadzorczego wojewody stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy (art. 24 ust. 5b ustawy), w drugim zaś przypadku, taryfa wchodzi w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf. W przywołanych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniono również, że uchwały takie dotyczą wyłącznie stosunków między przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi a właściwym organem gminy, co powoduje, że nie można uznać ich za akt o charakterze generalnym. Dokonywane przez rady gmin (miast), w drodze uchwały zatwierdzenie taryf dotyczących opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków nie jest bowiem kierowane do mieszkańców gmin i nie rozstrzyga bezpośrednio o ich prawach i obowiązkach. Stosunki odbiorców usług komunalnych z tego rodzaju przedsiębiorstwami z uwagi na umowne ich uregulowanie mają zaś charakter cywilnoprawny. Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy. Stosownie do art. 24 ust. 5 cyt. ustawy, rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Według art. 24 ust. 6 ustawy, rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Dopłatę gmina przekazuje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu. Wymieniony w uchwale przepis art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków dotyczy zatwierdzania taryf - rozumianych, jako zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania (art. 2 pkt 12 ustawy). Nie zawiera natomiast podstawy do nakładania jednorazowych opłat za przyłączenie (pierwsze i każde dodatkowe) do sieci wodociągowej, czy kanalizacyjnej. Pojęcie "taryfy", o której mowa w art. 24 ust. 1 ustawy, z uwagi na jej zdefiniowanie w art. 2 pkt 12 ustawy, należy rozumieć jako zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania. Postępowanie taryfowe inicjuje wniosek przedsiębiorstwa, składany wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia w życie taryf (art. 24 ust. 2 ustawy). Przepisy ustawy obligują przedsiębiorstwo do dołączenia do wniosku dokumentów, w postaci szczegółowej kalkulacji cen i stawek opłat oraz aktualnego planu (art. 24 ust. 3 ustawy). Przed podjęciem przez radę gminy uchwały w przedmiocie zatwierdzenia określonych przez wnioskodawcę stawek opłat, organ wykonawczy gminy dokonuje wstępnej analizy wniosku. W tym zakresie wójt (burmistrz, prezydent miasta) został wyposażony w kompetencje dwojakiego rodzaju: 1) do sprawdzenia, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, oraz 2) do weryfikacji kosztów związanych ze świadczeniem usług, poniesionych przez przedsiębiorstwo w poprzednim roku obrachunkowym, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej (art. 24 ust. 4 ustawy), pod względem celowości ich ponoszenia. W wyniku analizy dokonywanej przez organ wykonawczy organ stwierdza, czy taryfy proponowane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odpowiadają prawu i czy podane we wniosku koszty znajdują swoje uzasadnienie. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) bada legalność taryf oraz zasadność poniesionych przez przedsiębiorcę wydatków, w oparciu o które został sporządzony cennik usług. Przeprowadzenie analizy z punktu widzenia legalności taryf sprowadza się do analizy art. 20 ustawy o zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i oceny tego, czy opracowane taryfy odpowiadają określonym w nim wymaganiom. Jednym z nich jest wskazany w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy obowiązek uwzględnienia przy ustalaniu taryf kosztów związanych ze świadczeniem usług, poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym. Weryfikacji podlegają koszty, które przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustala w oparciu o dokumentację księgową. Materialnoprawną podstawę uchwały z dnia 25 kwietnia 2017 r. stanowi art. 24 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Uchwała nakłada wprost obowiązek ponoszenia przez przyszłego odbiorcę kosztów za przyłączenie do urządzeń wodociągowych oraz do urządzeń kanalizacyjnych, będących w posiadaniu Gminy. Stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowych określono w kwocie netto 35 zł (§ 4 ust. 1 uchwały). W identycznej wysokości ustalono opłatę za przyłączenie do urządzeń kanalizacyjnych (§ 4 ust. 2 uchwały). Podstawy prawnej do ustalania przez radę gminy opłat (cen) za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, przyłącza wybudowanego przez odbiorcę, nie sposób dopatrywać się również w treści § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r., nr 127, poz. 886). Przepis ten przewiduje, że taryfy zawierają m.in. stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych. Ma rację Prokurator, że rozporządzenie jako akt podustawowy nie może stanowić podstawy do nakładania obowiązku, który nie jest przewidziany w przepisach rangi ustawowej. W tych okolicznościach słusznie podniesiono w skardze, że przepisy prawa nie dają podstawy do nakładania w drodze uchwały rady gminy obowiązków ponoszenia dodatkowych opłat za wykonanie usługi przyłączenia do sieci wodociągowych i kanalizacyjnych. Nałożenie obowiązków, o których mowa w § 4 ust. 1 i 2 uchwały, nie miało zatem normatywnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie stwierdzone naruszenie prawa ma charakter istotny. Wniosek skargi o stwierdzenie nieważności uchwały w zakwestionowanej wyżej części nie mógł być jednak uwzględniony z uwagi na upływ czasu. Skontrolowaną uchwałę podjęto w dniu 25 kwietnia 2017 r. Weszła ona w życie – stosownie do § 7 - z dniem 1 lipca 2017 r. W myśl art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1875), nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) stwierdził, że zaskarżona uchwała w części odnoszącej się do § 4 ust. 1 i 2 jest niezgodna z prawem.