II OZ 982/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 17 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 488/18 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi S. S. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2006 r. znak [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 488/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę S. S. (dalej powoływanego jako skarżący) na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] ". Sąd I instancji stwierdził w motywach zaskarżonego postanowienia, że w niniejszej sprawie skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 994; dalej powoływanej jako ustawa), w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej art. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935; dalej jako ustawa zmieniająca), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Zaskarżona uchwała została bowiem podjęta przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, zatem do takich skarg stosuje się odpowiednio art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm., obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej powoływanej jako p.p.s.a.). Sąd wskazał, że po wniesieniu przez stronę wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi, natomiast jeżeli przed jego upływem organ administracji publicznej doręczy stronie odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy, liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia. Sąd I instancji zaznaczył, że w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia braków formalnych skargi poprzez przedstawienie dowodu, iż przed wniesieniem skargi właściwy organ wezwany został do usunięcia naruszenia prawa, pełnomocnik w zakreślonym terminie przedłożył żądane wezwanie, wraz z jej potwierdzeniem nadania oraz odpowiedzią udzieloną przez Przewodniczącego Rady Miasta [...]. Z treści tego pisma dnia 19 stycznia 2018 r. wynika, że załączone do niego pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia 16 stycznia 2018 r. nie jest stanowiskiem Rady Miasta [...] wezwanej do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy i ma jedynie charakter informacyjny. W ocenie Sądu I instancji organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia, wobec tego nie mógł uznać za prawidłowy, przyjęty w sprawie trzydziestodniowy termin do złożenia skargi, w myśl art. 53 § 2 p.p.s.a. Wskazał, że z przedstawionego potwierdzenia nadania wynika, że skarżący wysłał wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu 20 grudnia 2017 r., które zgodnie z treścią pisma z dnia 16 stycznia 2018 r. zostało doręczone organowi w dniu 22 grudnia 2017 r. Z kolei skarga na uchwałę została wniesiona do organu w dniu 23 lutego 2017 r., zatem skarżący uchybił sześćdziesięciodniowemu terminowi do wniesienia skargi, bowiem termin ten rozpoczął dla strony skarżącej bieg w dniu 23 grudnia 2017 r. i upłynął w dniu 20 lutego 2018 r. Wobec wniesienia skargi trzy dni po upływie zakreślonego terminu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazanym na wstępie postanowieniem odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie zarówno przepisów prawa procesowego, jak i materialnego. W ramach pierwszej podstawy pełnomocnik powołał naruszenie art. 53 § 2 p.p.s.a., wobec uznania przez Sąd I instancji, iż pismo z dnia 16 stycznia 2018 r. nie stanowiło odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, choć zawiera ustosunkowanie się do wniesionego wezwania. W związku z tym zarzucił również naruszenie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 53 § 2 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi przez Sąd I instancji z uwagi na złożenie jej po upływie zakreślonego ustawą terminu, podczas gdy skarga została złożona w terminie trzydziestu dni liczonych od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa. Dalej wskazał na błędne ustalenie przez Sąd, że dniem złożenia skargi był dzień 23 lutego 2018 r., podczas gdy przesyłka zawierająca skargę została nadana w placówce Poczty Polskiej w dniu 21 lutego 2018 r., natomiast zgodnie z dyspozycją art. 83 § 3 p.p.s.a. za datę złożenia pisma w sądzie uznaje się datę oddania pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe. Mając na uwadze powyższe, wskazując na naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego, podniósł naruszenie art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP, poprzez pozbawienie skarżącego prawa do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim podzielić należy pogląd Sądu I instancji, że skoro zaskarżona uchwała podjęta została przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, to - uwzględniając treść art. 17 ust. 2 tej ustawy - do skarg wnoszonych w trybie art. 101 ust. 1 ustawy stosuje się ten przepis w brzmieniu dotychczasowym. Stosownie do jego treści każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkiem więc dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środka w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Zagadnienie to zostało wyjaśnione w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (ONSAiWSA z 2007 r. z. 3 poz. 60). W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący pismem nadanym na poczcie w dniu 20 grudnia 2017 r., zaadresowanym do Prezydenta Miasta [...] (k. 26 i 27 akt), wezwał do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego ustaleniami planu miejscowego. W odpowiedzi Przewodniczący Rady Miasta [...] w piśmie z dnia 19 stycznia 2018 r. poinformował skarżącego, że uzyskał od Prezydenta Miasta [...] jego stanowisko w tej sprawie jako "projektodawcy" uchwały zastrzegając, że nie jest to stanowisko Rady Miasta [...] wezwanej do usunięcia naruszenia prawa. Dołączył jednocześnie powołane wyżej pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia 16 stycznia 2018 r. wskazując, że stanowisko Prezydenta "ma jedynie charakter informacyjny". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie przyjął Sąd I instancji, że pismo Prezydenta Miasta [...] nie może zostać potraktowane jako odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w myśl art. 101 ust. 1 ustawy. Przemawia za tym treść pisma, w którym Prezydent odnosi się do zastrzeżeń skarżącego i przekazuje "zgodnie z właściwością oryginał przedmiotowego wezwania wraz ze stanowiskiem w przedmiotowej sprawie". Również pismo Przewodniczącego Rady Miasta [...] z dnia 19 stycznia 2018 r. nie pozwala na potraktowanie go jako odpowiedzi na wezwanie. Niezależnie od tego wskazać przyjdzie, że odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia uprawnienia lub interesu prawnego powinna zostać udzielona przez organ właściwy do załatwienia skierowanego przez wnioskodawcę wezwania. Co więcej, w przypadku wezwania do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjęciem uchwały w sprawie planu miejscowego odpowiedź taka musi przybrać formę uchwały rady uwzględniającej lub odmawiającej uwzględnienia wezwania (tak postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2954/13, LEX nr 1419475). Zatem przyjąć trzeba, że w niniejszej sprawie miał zastosowanie sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie z dnia 16 stycznia 2018 r. Prezydent Miasta [...] stwierdził, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do siedziby organu w dniu 22 grudnia 2017 r. Zasadnie więc Sąd I instancji na tej podstawie przyjął, że od dnia następnego, tj. 23 grudnia 2017 r. rozpoczął bieg sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi, który upłynął z końcem 20 lutego 2018 r. (wtorek - nie był to dzień ustawowo wolny od pracy). Uzasadniona jest wątpliwość skarżącego w kwestii uznania przez Sąd, że datą wniesienia skargi jest dzień 23 lutego 2018 r. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału Sądu I instancji z dnia 16 kwietnia 2018 r. wezwano pełnomocnika organu o przedłożenie koperty, w której nadesłano skargę do sądu. W odpowiedzi pełnomocnik wskazał, że organ nie posiada koperty nadawczej i stwierdził, że najprawdopodobniej skarga została złożona przez skarżącego bezpośrednio w siedzibie i odnotowana w dzienniku podawczym. Jednocześnie poinformował, że w dzienniku podawczym w placówkach Urzędu Miasta [...] nie jest przybijana pieczęć świadcząca o osobistym złożeniu skargi. Wobec faktu załączenia do zażalenia przez pełnomocnika skarżącego kopii książki nadawczej, na podstawie której można stwierdzić, że pismo adresowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem Rady Miasta [...] zawierające skargę nadano na poczcie w dniu 21 lutego 2018 r. oraz wobec braku adnotacji o osobistym złożeniu skargi w Urzędzie Miasta [...] uznać należy, że skarga wniesiona została do Sądu tego dnia. Rację ma autor zażalenia odwołując się do przepisu art. 83 p.p.s.a., że ten dzień jest datą wniesienia skargi. Skoro jednak bezspornie skargę nadano w dniu 21 lutego 2018 r. to przyjąć trzeba, że skarga została wniesiona z naruszeniem sześćdziesięciodniowego terminu, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy, który upłynął dzień wcześniej (20 lutego 2018 r.). Wobec tego zachodziły warunki do odrzucenia skargi jako wniesionej po upływie terminu do jej wniesienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Z tych przyczyn bezzasadny okazał się zarzut naruszenia tego przepisu, jak również powołanych w zażaleniu przepisów Konstytucji RP. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.