II SA/Wa 1882/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Iwona Maciejuk (spr.), Protokolant specjalista Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2018 r. sprawy ze skargi I. F. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji - oddala skargę - Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., na podstawie art. 32 ust. 1, art. 37a pkt 1 i art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, z dniem [...] lipca 2017 r. zwolnił I. F. - radcę Wydziału [...] - z zajmowanego stanowiska i z dniem [...] lipca 2017 r. przeniósł z urzędu do swojej dyspozycji. Organ wskazał, że rozkazem organizacyjnym Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie zmian organizacyjno-etatowych w Komendzie Głównej Policji wprowadzono zmiany w etacie Biura [...]. W Wydziale [...] wyłączono jedno etatowe stanowisko policyjne radcy, które dotychczas zajmowane było przez I. F. Równorzędne stanowisko utworzono w Wydziale [...]. Organ wskazał, że zakres obowiązków na tym stanowisku znacznie różni się od rodzaju zadań, które policjantowi powierzane były na dotychczas zajmowanym stanowisku służbowym. Podkreślił, że funkcjonariusz ukończył studia wyższe na kierunku politologia na Akademii [...] w [...], a w zakresie wymagań pożądanych na stanowisku radcy w Wydziale [...] wskazano wykształcenie wyższe z tytułem zawodowym magistra lub innym równorzędnym o profilu informatycznym. Powyższe uniemożliwiło mianowanie I. F. na wskazane nowo utworzone stanowisko policyjne. W związku z tym zaszła konieczność uregulowania jego statusu służbowego. Wskazanemu rozkazowi personalnemu nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Funkcjonariusz złożył odwołanie od powyższego rozkazu, wnosząc o jego uchylenie w całości i umorzenie postępowania. Policjant zarzucił naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. Ponadto wskazał na brak uzasadnienia faktycznej potrzeby dokonania zmiany etatowej polegającej na wyłączeniu z Wydziału [...] zajmowanego przez niego stanowiska radcy oraz włączeniu go do Wydziału [...]. Funkcjonariusz zarzucił również brak podstaw do nadania rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] września 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu podkreślił, że służba w Policji jest szczególnym rodzajem służby publicznej podlegającej określonym rygorom i ograniczeniom. Stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjnoprawny, w związku z czym przełożony właściwy w sprawach osobowych jednostronnie i władczo kształtuje istotne składniki tego stosunku. Komendant Główny Policji, jako przełożony wszystkich funkcjonariuszy, ma prawo do kształtowania polityki kadrowej i w rozpatrywanej sprawie był właściwy do podjęcia decyzji dotyczącej zwolnienia I. F. ze stanowiska służbowego i przeniesienia go do swojej dyspozycji. Organ II instancji zauważył, że organ podejmujący decyzję na podstawie art. 32 ust. 1 oraz art. 37a pkt 1 ustawy o Policji nie musi wskazywać, w jakim celu dokonywane jest zwolnienie funkcjonariusza z zajmowanego dotychczas stanowiska służbowego i przeniesienie do dyspozycji przełożonego. Żaden przepis nie zobowiązuje również przełożonego do informowania policjanta o celowości dokonywanych zmian kadrowych, strukturalnych i organizacyjnych w jednostce Policji, w tym o prowadzonej polityce kadrowej. Ponadto, przeniesienie funkcjonariusza do dyspozycji nie wymaga jego zgody i pozostaje w gestii właściwych przełożonych. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że podstawą zwolnienia I. F. z zajmowanego stanowiska i przeniesienia go do dyspozycji Komendanta Głównego Policji były zmiany organizacyjne wprowadzone rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Zmiany te miały charakter dostosowawczy do obecnych potrzeb w dziedzinie teleinformatyki policyjnej oraz aktualnych uwarunkowań finansowych. Ich wprowadzenie wynikało m.in. z planowanego rozwoju zakresu działania Wydziału [...]. Z uwagi na specyfikę i charakter tej komórki organizacyjnej konieczne było zapewnienie odpowiednio wykwalifikowanej kadry. Organ wskazał, że w zakresie wymagań pożądanych na stanowisku radcy - równorzędnym do stanowiska zajmowanego przez I. F., a włączonym obecnie w strukturę [...] - wskazano wykształcenie wyższe z tytułem zawodowym magistra lub innym równorzędnym o profilu informatycznym. Funkcjonariusz takiego wykształcenia nie posiada - ukończył studia wyższe na kierunku politologia na Akademii [...] w [...]. Zmiany dotyczące omawianego stanowiska umożliwiły mianowanie innego funkcjonariusza posiadającego odpowiednie kwalifikacje oraz doświadczenie zawodowe do realizacji nowych obowiązków, zapewniając tym samym prawidłową realizację zadań i ciągłość przedsięwzięć będących w zakresie merytorycznym tej komórki organizacyjnej. Odnosząc się do twierdzenia, że dokonana reorganizacja Biura [...] miała charakter pozorny, organ wskazał, że w strukturze organizacyjnej ww. Biura opisane zmiany zostały wprowadzone. Nadto podkreślił, że nie jego rolą jest ocenianie zasadności polityki organizacyjnej prowadzonej przez Komendanta Głównego Policji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie zgodził się również z twierdzeniem odwołującego się, że rozkaz organizacyjny nr [...] został wydany "z mocą wsteczną od dnia [...] lutego 2017 r.". Wskazał, że w jego treści nie sposób doszukać się takiej informacji. Odnosząc się do kwestii nadania zaskarżonemu rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności, organ odwoławczy uznał, że uwzględnia ono ważny interes społeczny przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji. Powyższe, zdaniem organu, czyni koniecznym niezwłoczne dostosowywanie sytuacji kadrowej w poszczególnych jednostkach i komórkach organizacyjnych do potrzeb służby. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] września 2017 r. I. F., reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucił: - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 37a pkt 1 ustawy o Policji, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 108 § 1 k.p.a., - naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. polegające na wewnętrznej sprzeczności zaskarżonej decyzji, z uwagi na to, iż w decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, która ma dotyczyć osoby skarżącego, dwa akapity na stronie 6 - ostatni w zakresie zajmowanego stanowiska i na stronie 7 pierwszy w zakresie rozpoczęcia służby - dotyczą innej sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. i o umorzenie postępowania na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. Skarżący wniósł również o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie, na podstawie art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 258 i nast. k.p.c., wniósł 0 przesłuchanie następujących świadków: P. W. - Dyrektora [...], S. D. - Naczelnika Wydziału [...], J. B., H. S. i K. D.. Wskazał, że na podstawie dokumentów okoliczność mająca istotne znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonych decyzji - pozorności i nieadekwatności uzasadnienia - może być trudna do udowodnienia. Zdaniem skarżącego zwolnienie z zajmowanego stanowiska i przeniesienie do dyspozycji Komendanta Głównego Policji nie było uzasadnione zmianami organizacyjnymi wprowadzonymi rozkazem organizacyjnym Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Wskazał, że Dyrektor [...], wnioskując do Komendanta Głównego Policji o etatowe przesunięcie zajmowanego przez skarżącego stanowiska, nie uzasadnił faktycznej potrzeby dokonania zmiany etatowej. Ponadto, Dyrektor [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. określił szczegółowe zadania podległych wydziałów z mocą wsteczną, tj. od dnia [...] lutego 2017 r. Według skarżącego istotny jest również fakt, że na stronie internetowej Komendy Głównej Policji umieszczono ogłoszenie o potrzebie naboru na stanowisko "radcy" z zakresem obowiązków pokrywającym się częściowo z obowiązkami skarżącego, a przede wszystkim z jego kwalifikacjami, wykształceniem i doświadczeniem zawodowym. W ocenie skarżącego rzeczywistą przyczyną zwolnienia go z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji Komendanta Głównego Policji jest fakt rozpoczęcia przez niego służby przed dniem [...] sierpnia 1990 r. Nadto, skarżący wskazał, że decyzje organów mają charakter pozorny i oparte zostały na swobodnym, subiektywnym, lecz nie dowolnym uznaniu organów. Jako decyzje o charakterze uznaniowym powinny być szczegółowo uzasadnione zarówno pod względem faktycznym, jak i prawnym. Zdaniem skarżącego ich uzasadnienie nie powinno ograniczać się jedynie do stwierdzenia braku odpowiedniego wykształcenia funkcjonariusza. Jednocześnie podkreślił, że od momentu pełnienia służby w Biurze [...] żaden przełożony nie kwestionował jego kwalifikacji i odbytych szkoleń. W uzasadnieniu skargi wskazał również, że stanowisko "radcy" w Wydziale [...] nie zostało utworzone, a jedynie pozyskane poprzez przesunięcie z innego Wydziału. Tej reorganizacji nie uzasadniono zaś w rozkazie organizacyjnym nr [...]. Skarżący zarzucił także naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym. Wskazał, że o toczącym się postępowaniu dowiedział się po otrzymaniu rozkazu personalnego nr [...]. Przedtem nie były z nim prowadzone żadne rozmowy, ani też nie zaproponowano mu nowego stanowiska służbowego. Zdaniem skarżącego organy w odpowiedni sposób nie uzasadniły nadania rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności. Wniosek o umorzenie postępowania skarżący umotywował zwolnieniem go ze służby z Policji z dniem [...] sierpnia 2017 roku. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 24 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 106 § 3 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie uwzględnił zawartego w skardze wniosku o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Brak jest tym samym możliwości przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie podlegała uwzględnieniu, albowiem zarówno decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak i rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji odpowiadają prawu. W ocenie Sądu zarzuty skargi nie są zasadne. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 32 ust. 1 oraz art. 37a pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r., poz. 1782, z późn. zm.). Zgodnie z art. 32 ust. 1 powyższej ustawy, do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, Komendant CBŚP, Komendant BSWP, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Brzmienie art. 32 ust. 1 może wskazywać, iż jest to przepis wyłącznie o charakterze kompetencyjnym, w którym określono jedynie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych, nie określono natomiast żadnych kryteriów i przestanek, którymi winny kierować się organy przy podejmowaniu rozstrzygnięć w przedmiotowych sprawach, jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, z uwagi na brak regulacji w tym przedmiocie, możliwe jest zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1118/10, LEX nr 951934; wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1736/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do treści art. 37a pkt 1 ustawy o Policji, policjanta w przypadku zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można przenieść do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy. Możliwość podjęcia takiego działania służyć ma należytemu wypełnianiu ustawowych zadań. Osiągnięcie tego celu w realiach służby mundurowej, jaką jest Policja, wymaga niekiedy podejmowania decyzji personalnych o niezwłocznym skutku. Zastosowanie art. 37a ustawy o Policji nie jest uzależnione od spełnienia przesłanek skonkretyzowanych w przepisach prawa, lecz opiera się na konstrukcji uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2962/15, LEX nr 2296503). W postępowaniu sądowoadministracyjnym zakres badania zgodności decyzji uznaniowej z prawem ogranicza się do sprawdzenia, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający dla potrzeb rozstrzygnięcia: czy wyjaśniono wszelkie okoliczności sprawy, czy dowody oceniono zgodnie z art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, z późn. zm ), zwanej dalej: k.p.a., czy wynik tej oceny znalazł odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, czy prawidłowo zinterpretowano przesłanki oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, zaś wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne. W niniejszej sprawie organy dokonały prawidłowej wykładni wskazanych przepisów prawa oraz właściwie je zastosowały. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji i rozkazu personalnego nie pozostawiają wątpliwości, co do powodów ich podjęcia. W sprawie jest bezsporne, że rozkazem organizacyjnym Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie zmian organizacyjno- etatowych w Komendzie Głównej Policji wprowadzono zmiany organizacyjne w etacie Biura [...]. Zmiany te polegały m.in. na likwidacji stanowiska policyjnego radcy w Wydziale [...], które zajmowane było przez skarżącego i utworzeniu równorzędnego stanowiska w Wydziale [...]. Wprowadzenie tych zmian, jak wskazał organ, wynikało m.in. z planowanego rozwoju zakresu działania Wydziału [...], a w konsekwencji konieczności zachowania sprawności i ciągłości w realizacji powierzonych zadań. Ze względu na specyfikę i charakter tej komórki organizacyjnej, w której realizowane są zadania związane m.in. z opracowywaniem koncepcji wdrożeń nowych rozwiązań teleinformatycznych Policji, analizą i oceną kierunków rozwoju informatyki oraz możliwości wykorzystania nowych narzędzi pozapolicyjnych pod kątem ich stosowania w Policji, a także tworzeniem systemów informatycznych w pełnym cyklu projektowym (analiza, projekt, programowanie, wdrożenie), koniecznym było zapewnienie odpowiednio wykwalifikowanej kadry. Zmiany te miały, jak podał organ, zarówno charakter dostosowawczy do obecnych potrzeb w dziedzinie teleinformatyki policyjnej i aktualnych uwarunkowań finansowych, jak również charakter rozwojowy. Organ wskazał, że zaistniałe działania reorganizacyjne poprzedzone zostały analizą zadań realizowanych przez tę komórkę organizacyjną Komendy Głównej Policji, z uwzględnieniem działań innych komórek organizacyjnych, zasobów ludzkich przypisanych do konkretnych zadań i obszarów merytorycznych oraz kosztów związanych z ich realizacją. Podkreślił, że likwidacja stanowiska zajmowanego dotychczas przez skarżącego i utworzenie innego stanowiska w Wydziale [...] umożliwiły mianowanie innego funkcjonariusza posiadającego odpowiednie kwalifikacje oraz doświadczenie zawodowe do realizacji nowych obowiązków, zapewniając tym samym prawidłową realizację zadań i ciągłość przedsięwzięć będących w zakresie merytorycznym tej komórki organizacyjnej. Organ szczegółowo uzasadnił, dlaczego zarówno wykształcenie, jak i doświadczenie zawodowe I. F. nie spełniały wymogów określonych na stanowisku radcy Wydziału [...] i w związku z tym nie mogły zostać wykorzystane podczas planowanej realizacji zadań przez tę komórkę organizacyjną. Wskazał, że funkcjonariusz ukończył studia wyższe na kierunku politologia na Akademii [...] w [...], a w zakresie wymagań pożądanych na stanowisku radcy w Wydziale [...] wskazano wykształcenie wyższe z tytułem zawodowym magistra lub innym równorzędnym o profilu informatycznym. Podkreślił również, że zakres obowiązków na nowo utworzonym stanowisku znacznie różni się od rodzaju zadań, które policjantowi powierzane były na dotychczas zajmowanym stanowisku służbowym. Ustaleń tych nie sposób podważyć. Nie zmienia ich także przedstawiona na rozprawie informacja o tym, że skarżący ukończył Wyższe Studia Zawodowe na Wydziale [...] w [...] i uzyskał tytuł inżyniera elektronika. Zwolnienie skarżącego z zajmowanego stanowiska było uzasadnione likwidacją tego stanowiska. Organ wykazał, że wobec braku możliwości mianowania I. F. na stanowisko radcy Wydziału [...] konieczne było przeniesienie go do dyspozycji Komendanta Głównego Policji, co znajdowało oparcie w art. 37a pkt 1 ustawy o Policji i nie było działaniem dowolnym. Organy nie przekroczyły w tej sprawie granic uznania administracyjnego. Podniesiona w skardze kwestia działań podjętych przez Dyrektora Biura [...] w kontekście jego decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2017 r., jak i zarzuty dotyczące "pozorności" uzasadnienia zaskarżonej decyzji i rozkazu personalnego, nie zmieniają ustaleń, co do wprowadzenia od [...] lipca 2017 r. zmian organizacyjnych w etacie [...], na mocy rozkazu organizacyjnego nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjnoprawny i w odróżnieniu od stosunku pracy brak w nim cechy równości stron. Charakteryzuje się podległością i dyspozycyjnością funkcjonariusza wobec zwierzchnika, który jednostronnie i władczo kształtuje istotne składniki tego stosunku. Zwalnianie i przenoszenie policjantów do dyspozycji Komendanta mieści się w kategoriach szczególnych uprawnień przełożonych. Komendant Główny Policji, jako przełożony wszystkich funkcjonariuszy, ma prawo do kształtowania polityki kadrowej oraz do decydowania o obsadzie stanowisk służbowych w podległej jednostce. Sąd nie dokonuje oceny słuszności realizowanej polityki kadrowej (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r. sygn. akt I OSK 818/17, LEX nr 2463177). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. wskazania wymaga, że organ podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 32 ust. 1 i art. 37a pkt 1 ustawy o Policji nie musi wskazywać, w jakim celu dokonywane jest zwolnienie z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienie do dyspozycji. Działanie takie nie wymaga też zgody funkcjonariusza, czy wcześniejszych z nim konsultacji. Z tego też względu zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. jest niezasadny. Sąd za nietrafny uznał również zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. Organy uprawnione do podejmowania decyzji muszą brać pod uwagę nie tylko interes konkretnego policjanta, ale mieć na względzie interes jednostki organizacyjnej, co dokonane zostało przez organ w niniejszej sprawie. Organy nie podważały przy tym umiejętności i kwalifikacji skarżącego. Stwierdziły jedynie, że umiejętności i kwalifikacje I. F. uzyskane na dotychczas zajmowanym stanowisku służbowym nie spełniają wymogów określonych na stanowisku radcy Wydziału [...] i nie będą mogły być wykorzystane podczas realizacji zadań przez tę komórkę organizacyjną. Organy nie naruszyły art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Ustalenia organu znajdują oparcie w materiale dowodowym, a podjęte rozstrzygnięcia mieszczą się w granicach uznania administracyjnego. Uzasadnienia decyzji wyczerpująco wyjaśniają przesłanki ich podjęcia. Organy trafnie uzasadniły nadanie rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności. Wskazały, że uwzględnia ono ważny interes społeczny przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji, co czyni koniecznym niezwłoczne dostosowywanie sytuacji kadrowej do potrzeb służby. Zarzut naruszenia art. 108 § 1 k.p.a. Sąd uznał za nietrafny. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.