II OSK 2424/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 964/18 w sprawie ze skargi K. R. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 maja 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 964/18 oddalił skargę K. R. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2009 r. nr [...], na podstawie art. 11a ust. 1 i art. 11f ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), udzielił Prezydentowi L. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi w ciągu drogi krajowej do węzła drogowego [...] obwodnicy L. w ciągu dróg ekspresowych [...], [...] i [...] wraz z obiektami inżynierskimi, drogowymi obsługującymi, ścieżką rowerową, ciągami pieszymi oraz przebudową cieków i urządzeń kolidujących, odwodnieniem, oświetleniem i sygnalizacją świetlną. Pismem z dnia 21 marca 2017 r. K. R. zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o "wydanie decyzji o wywłaszczeniu" należącej do niego nieruchomości położonej przy ul. J. [...] (d. ul. P. [...]) w L. w związku z przeprowadzaną inwestycją drogową. W odpowiedzi organ wyjaśnił wnioskodawcy, jakie są warunki wywłaszczenia nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedstawił również zasady nabywania własności nieruchomości przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego w oparciu o przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wskazał, że nieruchomość położona przy ul. J. [...] nie była objęta decyzją z [...] grudnia 2009 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ponadto zwrócił się do K. R. o doprecyzowanie żądania poprzez jednoznaczne określenie, czy żąda: wywłaszczenia nieruchomości nową decyzją, zmiany decyzji z 2009 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w taki sposób, aby objęła jego nieruchomość, stwierdzenia nieważności tej decyzji, wznowienia postępowania zakończonego jej wydaniem, czy też nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego własności jego nieruchomości z uwagi na to, że dalsze prawidłowe korzystanie z niej w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem nie jest możliwe, wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia lub ograniczenia praw do nieruchomości, czy może składa inne jeszcze żądanie. Pismem z dnia 15 maja 2017 r. K. R. wskazał, że żąda zmiany decyzji z [...] grudnia 2009 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w taki sposób, aby obejmowała wywłaszczenie należącej do niego nieruchomości położonej przy ul. J. [...] w L. Decyzją z [...] lipca 2017 r. znak: [...] Wojewoda [...] odmówił zmiany decyzji ostatecznej o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej Podstawę prawną tej decyzji stanowiły art. 155 k.p.a. oraz art. 11f ust. 8 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Po rozpoznaniu odwołania złożonego przez K. R., Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] lutego 2018 r. utrzymał tę decyzję w mocy. Podniesiono, że Prezydent L., który zwracał się z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, nie wyraził zgody na zmianę decyzji, wobec czego nie było możliwości uwzględnienia wniosku K. R. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. R., podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nierozważenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności przebiegu linii rozgraniczających inwestycji oraz wykonania robót budowlanych na nieruchomości skarżącego, a także wadliwą interpretację wniosku skarżącego w sposób, który nie uwzględniał wszystkich dowodów i twierdzeń dotyczących jego naruszonego interesu. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 12 w zw. z art. 13 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez brak rozważenia możliwego rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji z 2009 r. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją nie doszło do naruszenia art. 7 ani art. 77 § 1, art. 80 i art. 140 k.p.a. Podjęto prawidłowe działania w celu ustalenia rzeczywistej treści żądania K. R. Organ pierwszej instancji w pełni wywiązał się również z obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 9 k.p.a. Sąd podkreślił, że skarżący jednoznacznie sprecyzował wniosek, stwierdziwszy, że domaga się zmiany decyzji z 2009 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Tym samym zdeterminował rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Wobec tego, że Prezydent L. jednoznacznie stwierdził, że nie wyraża zgody na zmianę decyzji, Wojewoda nie mógł wydać decyzji zgodnej z wnioskiem skarżącego. Skargę kasacyjną złożył K. R., zaskarżając wyrok w całości. Podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 12 w zw. z art. 13 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że – jak wynika z twierdzeń skarżącego, popartych złożonymi przez niego dokumentami – decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie obejmuje należącej do skarżącego nieruchomości, pomimo że leży ona w liniach rozgraniczających drogi ekspresowej, co obligowało Ministra do rozważenia, czy nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy okazji wydawania tej decyzji i braku wywłaszczenia działek skarżącego ([...] i [...]). Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej zwanej "p.p.s.a." poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że Minister, wydając zaskarżoną decyzję, dopuścił się: 1. istotnego naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. oraz art. 11f ust. 8, art. 11g ust. 3, 12 i 13 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, pomijając rozważenie interesu prawnego skarżącego, a także kierując do Prezydenta L. pytanie, czy wyraża zgodę na zmianę decyzji (podczas gdy powinien ustalić, czy Prezydent wyraża zgodę na zmianę decyzji jedynie w zakresie dotkniętym wadą), 2. naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 140 i art. 155 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i niewskazanie w sposób wyczerpujący konsekwencji prawnych wiążących się z doprecyzowaniem wniosku oraz nierozważenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności pominięcie okoliczności związanych z projektowanym i uzgodnionym przebiegiem linii rozgraniczających w inwestycji realizowanej przez Prezydenta L.; - przy czym zdaniem autora skargi kasacyjnej powyższe uchybienie Sądu pierwszej instancji ma wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do legalizacji i pozostawienia w obrocie prawnym wadliwej decyzji wydanej przez Ministra, który, w ślad za Wojewodą, błędnie interpretując wniosek skarżącego, w sposób całkowicie pomijający jego interes prawny oraz zebrany materiał dowodowy, nie podjął wymaganych środków prawnych, w szczególności nie wzruszył wadliwej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w taki sposób, aby decyzja ta obejmowała nieruchomość skarżącego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy – wobec intensyfikacji rozwoju epidemii - mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tak zakreślonych granicach skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Zarzut naruszenia art. 12 w zw. z art. 13 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie jest zasadny, albowiem jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji w sprawie przepisów tych nie stosowano, nie mogło zatem dojść do ich naruszenia. Wskazać należy, że stosownie do art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. W myśl art. 11f ust. 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm.) do zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się odpowiednio przepis art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z treści cytowanych przepisów wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić ostateczną decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji, wyraziła zgodę na jej uchylenie lub zmianę, brak jest przepisów szczególnych, które sprzeciwiałyby się uchyleniu lub zmianie decyzji, za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony. Tylko w przypadku, gdy organ ustali istnienie tych przesłanek, może on uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję ostateczną (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex 2021, Art. 155, Pkt 13, 14). Zgoda strony, która złożyła wniosek o wydanie tej decyzji, jest zatem jedną z podstawowych przesłanek stosowania przepisu art. 155 k.p.a. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że Prezydent Miasta L., który złożył wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, takiej zgody nie wyraził. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że Wojewoda [...] nie mógł wydać decyzji zgodnej z żądaniem K. R. Organ był zobowiązany do wydania decyzji odmownej, niezależnie od tego, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki. Zatem, w okolicznościach sprawy, organ nie był zobligowany do badania, czy ostateczna decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej była wadliwa, w szczególności czy doszło do naruszenia przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Niezależnie od powyższego, podkreślić należy, że postępowanie regulowane powyższymi przepisami stanowi postępowanie w trybie nadzwyczajnym weryfikujące decyzję ostateczną. Dopuszczenie zmiany decyzji ostatecznej w tym postępowaniu stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). Postępowanie prowadzone w oparciu o art. 155 k.p.a. nie może stanowić ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Konstrukcja tego przepisu powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji", tak jak czyni to autor skargi kasacyjnej. Nie można też w trybie art. 155 k.p.a. dokonywać zmiany decyzji dotkniętej wadą nieważności. Do eliminacji decyzji bądź postanowień dotkniętych kwalifikowanymi wadami służy bowiem tryb stwierdzania ich nieważności (por. wyrok NSA z 26 lipca 1993 r. sygn. akt I SA 1892/92, uchwała NSA z 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 2/09, wyrok NSA z 26 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1482/12, wyrok NSA z 14 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1482/12). Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że organ dopuścił się naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. oraz art. 11f ust. 8, art. 11g ust. 3, 12 i 13 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, pomijając rozważenie interesu prawnego skarżącego, a także kierując do Prezydenta L. pytanie, czy wyraża zgodę na zmianę decyzji. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że art. 28 k.p.a. reguluję kwestię przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, nie zaś konieczność rozważenia interesu prawnego strony. Niezależnie od tego, raz jeszcze podkreślić należy, że wobec braku zgody Prezydenta Miasta L. na zmianę decyzji, organ nie mógł uwzględnić wniosku K. R., bez względu na to, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki, w tym słuszny interes strony. Nie można też zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie co do kwestii wadliwego uzyskania zgody Prezydenta Miasta L. na zmianę decyzji. Pismo z 12 czerwca 2017 r., w którym Wojewoda [...] zwrócił się do Prezydenta Miasta L. o udzielenie informacji, czy wyraża zgodę na zmianę decyzji, zostało sformułowane w sposób jednoznaczny. Powołano się na wniosek K. R. o zmianę decyzji. Ponadto wskazano, że w załączeniu do pisma przekazano kopię tego wniosku wraz z aktami sprawy. Prezydent L. uzyskał więc wyczerpującą informację co do zakresu zmiany, jakiej domagał się skarżący kasacyjnie. Nie sposób zgodzić się również z zarzutem naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 140 i art. 155 k.p.a. przez niewskazanie w sposób wyczerpujący konsekwencji prawnych wiążących się z doprecyzowaniem wniosku oraz pominięcie okoliczności związanych z projektowanym i uzgodnionym przebiegiem linii rozgraniczających w inwestycji realizowanej przez Prezydenta L. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda [...] wywiązał się z obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 9 k.p.a. W piśmie z dnia 5 maja 2017 r., oprócz wezwania do sprecyzowania wniosku i wskazania kilku możliwych wariantów żądania strony, zawarto szereg informacji o zasadach wywłaszczania lub ograniczania praw do nieruchomości. Wyjaśniono, jaki status mają należące do skarżącego działki, a ponadto pouczono go o możliwości wystąpienia z właściwym powództwem do sądu cywilnego w przypadku, gdy poniósł szkody w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej. W odpowiedzi na to pouczenie K. R. pismem z dnia 15 maja 2017 r. wskazał, że zwraca się z prośbą o: "zmianę wydanej decyzji nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] w taki sposób aby obejmowała wywłaszczenie mojej nieruchomości przy ul. J. [...] (dawna ul. P. [...]) w związku z przeprowadzoną inwestycją pn. "Budowa drogi ekspresowej (...)". Żądanie zmiany decyzji zostało sformułowane w sposób jednoznaczny, nie budzi ono wątpliwości interpretacyjnych. Zaznaczyć należy, że autor skargi kasacyjnej, wskazując na niedostateczne pouczenie, nie wskazał, jakie konsekwencje prawne organ powinien stronie wyjaśnić. Nie wykazał również, jaki konkretnie wpływ miało to uchybienie na wynik sprawy, nie podał, jak w jego ocenie brzmiałby wniosek strony, gdyby została inaczej pouczona ani w jaki sposób wniosek powinien zostać zinterpretowany. Natomiast co do pominięcia okoliczności związanych z przebiegiem linii rozgraniczających, w świetle poczynionych wyżej wywodów, wskazać jedynie należy, że wobec braku zgody strony na zmianę decyzji, nie było podstaw do badania tych okoliczności. Organ był zobligowany do odmowy zmiany decyzji. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.