I OSK 1482/12

Dnia 6 lipca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 106/12 odrzucające skargę [...] S.A. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia wniosku o ustalenie, że dokonana aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 106/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę [...] S.A. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia wniosku o ustalenie, że dokonana aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że zaskarżając powyższe orzeczenie skarżąca podniosła, iż w dniu [...] czerwca 2010 r. złożyła wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, dołączając do niego wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia. W konsekwencji procesowego charakteru terminu do złożenia wniosku, zaskarżone orzeczenie nie może zostać uznane za merytoryczne rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 79 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływana dalej jako "ugn", a stanowi ono w istocie postanowienie o odmowie przywrócenia terminu i jako takie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Organ błędnie przy tym uznał jakoby termin do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości ma charakter terminu materialnego, podczas gdy jest to termin procesowy, a zatem znajdzie do niego zastosowanie odesłanie, o którym mowa w art. 79 ust. 7 ugn. Odrzucając skargę od powyższego orzeczenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że zaskarżone orzeczenie nie mieści się w żadnej z kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1–3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), powoływana dalej jako "P.p.s.a." Nie można zakwalifikować go również, jako innego niż decyzja i postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, bowiem taki akt, jak wskazuje art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., musiałby zostać wydany w sprawach z zakresu administracji publicznej, tymczasem kwestia opłaty za użytkowanie wieczyste to sprawa z zakresu prawa cywilnego (art. 238 Kc). Dopuszczalność skargi nie wynika również z art. 3 § 2 P.p.s.a., gdyż z żadnego przepisu ugn nie wynika możliwość złożenia do sądu administracyjnego skargi na orzeczenie o oddaleniu wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Wręcz przeciwnie art. 80 ugn stanowi wprost o właściwości sądu powszechnego. Sąd wskazał ponadto, że wbrew twierdzeniu skarżącej objęte skargą orzeczenie nie stanowi postanowienia o odmowie skarżącej przywrócenia terminu do złożenia wniosku, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Organ w swoim rozstrzygnięciu wypowiedział się bowiem w przedmiocie zasadności aktualizacji tej opłaty, a charakteru tego rozstrzygnięcia nie zmieniają motywy jego podjęcia (uchybienie terminu). Sąd nie podzielił również argumentacji, że o uznaniu orzeczenia za postanowienie administracyjne przesądza procesowy charakter terminu oraz determinowana tym charakterem powinność organu do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy. Sąd podkreślił, że sądowoadministracyjna kontrola sprowadza się do badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu, jeśli z przepisów regulujących właściwość rzeczową sądu wnika, iż ów akt kontroli takiej podlega. O tym, czy do weryfikacji danego aktu powołany jest sąd administracyjny decyduje bowiem treść samego aktu, a w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że zaskarżony akt jest merytorycznym rozstrzygnięciem wniosku o ustalenie niezasadności wysokości dotychczasowej opłaty. Świadczy o tym zarówno treść rozstrzygnięcia, przywołane podstawy prawne, jego uzasadnienie, jak i oświadczenie organu zawarte w odpowiedzi na skargę. Niewątpliwie orzeczenia o takiej treści nie można zakwalifikować jako orzeczenia wydanego w postępowaniu "wpadkowym" dotyczącym przywrócenia terminu do złożenia wniosku. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka [...] Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w W. (przed przekształceniem - [...] S.A.), reprezentowana przez adw. M. S., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. polegające na uznaniu, że orzeczenie SKO nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., tj. postanowieniem o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona, lecz orzeczeniem merytorycznym określonym w art. 79 ust. 3 ugn i w konsekwencji błędnym odrzuceniu skargi jako niepodlegającej właściwości sądów administracyjnych, podczas gdy orzeczenie SKO, biorąc pod uwagę treść aktu dotyczącą wyłącznie kwestii uchybienia terminu oraz fakt, że SKO nie miało podstawy prawnej wydania merytorycznego orzeczenia bez uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii prejudycjalnej, jaką był wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona w oparciu o przepisy postępowania administracyjnego, nie może być faktycznie niczym innym niż aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., na który służy skarga do sądu administracyjnego; 2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), powoływana dalej jako "P.u.s.a.", w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 79 ust. 7 ugn w zw. z art. 59 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływana dalej jako "kpa", w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. polegające na tym, że Sąd odrzucając skargę w niniejszej sprawie naruszył obowiązek kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, gdyż uznając orzeczenie SKO za orzeczenie merytoryczne podlegające rozpoznaniu przez sąd powszechny w oparciu o art. 80 ust. 1 ugn zaaprobował niezgodny z prawem, tj. z art. 79 ust. 7 ugn w zw. z art. 59 § 1 kpa, sposób załatwienia sprawy przez organ, gdyż SKO nie miało podstawy prawnej wydania merytorycznego orzeczenia bez uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii prejudycjalnej, jaką był wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona w oparciu o przepisy postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że podstawą złożonej skargi na orzeczenie SKO było uznanie, że orzeczenie to w istocie ma charakter postanowienia o odmowie przewrócenia terminu do złożenia wniosku o uznanie, że aktualizacja opłaty jest niezasadna, który to wniosek o przywrócenie terminu został złożony wraz z wnioskiem o ustalenie. SKO wydało bowiem orzeczenie oddalające wniosek, wskazując art. 79 ust. 3 ugn jako podstawę prawną rozstrzygnięcia, natomiast nie wydało odrębnego postanowienia w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia przedmiotowego wniosku. Faktycznie jednak orzeczenie SKO dotyczy wyłącznie kwestii prejudycjalnej, jaką jest zachowanie terminu do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ugn. Tym samym niezasadnym było twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że zaskarżone orzeczenie jest rozstrzygnięciem merytorycznym. O ustaleniu bowiem istoty danego aktu niewątpliwie powinna przesądzać jego treść, a nie forma. Sąd wprawdzie słusznie przyznał, że w trakcie postępowania może zajść konieczność rozstrzygnięcia w kwestiach incydentalnych, załatwianych zgodnie z uregulowaniami kpa (art. 79 ust. 7 ugn), ale jednocześnie stwierdził, że charakter rozstrzygnięcia musi jednoznacznie wynikać z jego treści, co z kolei przesądza o sposobie późniejszej kontroli orzeczenia. Aprobata przez Sąd zaskarżonego orzeczenia Kolegium, jako orzeczenia merytorycznego, od którego służy sprzeciw do sądu powszechnego i w konsekwencji odrzucenie skargi na ww. orzeczenie, doprowadzi do sytuacji, w której sąd powszechny otrzyma sprawę, gdzie nie została rozstrzygnięta kwestia prejudycjalna, tj. w zakresie wniosku o przywrócenie terminu, i której rozstrzygnięcie nie leży we właściwości sądu powszechnego. Taka sytuacja może pozbawić skarżącego możliwości dochodzenia swoich praw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przepis art. 58 § 1 P.p.s.a. określa przyczyny odrzucenia skargi. W pkt 1 tego przepisu przyjęto, że odrzucenie skargi następuje, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie z tego powodu ma miejsce w szczególności wówczas gdy dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 - 4 P.p.s.a.) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5). W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, właśnie ta przyczyna powołana została jako podstawa odrzucenia skargi. W niniejszym postępowaniu istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy kontrola orzeczeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydanych na podstawie przepisu art. 79 ust. 3 ugn podlega kognicji sądów administracyjnych. Stosownie do treści art. 78 ust. 2 ugn użytkownik wieczysty, któremu właściwy organ wypowiedział wysokość dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, może złożyć w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia wniosek do samorządowego kolegium odwoławczego o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Zgodnie natomiast z treścią art. 79 ust. 3 ugn jeżeli w sprawie nie doszło do ugody, kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia Kolegium odwołanie nie przysługuje, jednakże zgodnie z art. 80 ust. 1 ugn od orzeczenia takiego właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. W związku z powyższym, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że zaskarżone orzeczenie nie mieści się w katalogu spraw określonych w art. 3 § 2 P.p.s.a., w których przewidziana jest kontrola sądowoadministracyjna. Dopuszczalność skargi w przedmiotowej sprawie nie wynika również z treści przepisu art. 3 § 3 P.p.s.a., bowiem, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, z żadnego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika możliwość złożenia do sądu administracyjnego skargi na orzeczenie kolegium o oddaleniu wniosku o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, jest nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Z uwagi bowiem na treść przepisu art. 80 ust. 1 ugn, sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonego orzeczenia była niedopuszczalna z przyczyn przewidzianych w art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zgodzić się należy z wnoszącym skargę kasacyjną, że do omawianego postępowania przed kolegium możliwe jest odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co jasno wynika z treści art. 79 ust. 7 ugn. Powyższe oznacza, że w trakcie postępowania, wywołanego wnioskiem o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej, kończącego się wydaniem orzeczenia, od którego służy sprzeciw do sądu powszechnego, może dojść do postępowań ubocznych, incydentalnych (wpadkowych). Odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczy takich właśnie postępowań "wpadkowych". W odniesieniu natomiast do wydanych w takich postępowaniach postanowień samorządowego kolegium odwoławczego, w tym do postanowień o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie opłaty, właściwość zachowuje sąd administracyjny. Pogląd ten jest powszechnie prezentowany w orzecznictwie (wyroki NSA z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1141/06, publ. LEX nr 299413, z dnia 17 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 1008/09, publ. LEX nr 594826, z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 876/07, publ. LEX nr 413615). W niniejszej jednak sprawie, jak już wskazano powyżej, przedmiotem skargi było orzeczenie organu oddalające wniosek skarżącego, wydane w trybie art. 79 ust. 3 ugn, a nie, jak błędnie twierdzi wnoszący skargę kasacyjną, postępowanie "wpadkowe" dotyczące przywrócenia terminu do złożenia wniosku o dokonanie oceny zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, do którego to postępowania incydentalnego nie tylko zasadne, ale i nakazane byłoby (zgodnie z normą przepisu art. 79 ust. 7 ugn), odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro zatem organ rozpoznał sprawę wydając merytoryczne rozstrzygnięcie określone w art. 79 ust. 3 ugn, to tym samym wyłączało to kognicję sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na takie orzeczenie. Mając powyższe na uwadze za niezasadny należało uznać również zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 79 ust. 7 ugn, w zw. z art. 59 § 1 kpa, w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Wskazać przy tym należy, że wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji nie pozbawi użytkownika wieczystego możliwości dochodzenia jego praw, tj. pozbawienia prawa do sądu. Skarżąca ma bowiem zapewnioną pełną ochronę w zakresie poddania ocenie sądu powszechnego również konsekwencji uchybienia terminu w złożeniu wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i dokonanego wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty. Przy tym, jak wynika z akt administracyjnych sprawy skarżąca Spółka wniosła od orzeczenia z dnia 14 listopada 2011 r. nie tylko skargę do sądu administracyjnego, ale również sprzeciw do sądu powszechnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.