I SA/Wa 1367/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2018 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]. Decyzją [...] z dnia [...] lipca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej organ/SKO) działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej jako kpa) i art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015r., poz. 1659 ze zm.) oraz art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r., odmawiającą I. K., W. K. i J. K. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W., przy ul. [...], hip. [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż ww nieruchomość [...] położona przy [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 – dalej jako dekret) oraz że z dniem 27 maja 1990 r. stała się z mocy prawa własnością Dzielnicy - Gminy W., co potwierdził Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 1992 r. Aktualnie ww nieruchomość jest własnością Miasta W. (KW Nr [...]) i według studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego W., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2006 r. przez Radę W. (studium) znajduje się w strefie oznaczonej symbolem [...] o przeznaczeniu - tereny zieleni urządzonej z udziałem terenów sportu i rekreacji. Z akt sprawy wynika, że nieruchomość ta stanowiąca obecnie działkę ew. nr [...] z obr. [...] o pow. [...] m2, oznaczona nr hip. [...] uregulowana była na nazwisko J. i A. małżonków P., którzy w oznaczonym w dekrecie terminie wystąpili o przyznanie do niej prawa własności czasowej. Podstawą odmownej decyzji było ustalenie, że grunt powyższy stanowi zieleń publiczną, będącą celem publicznym w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (j.t.: Dz. U. Z 2018 r., poz. 121, dalej jako ugn). Gdy chodzi o stan prawny, organ wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu, zgodnie z którym dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną, a gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Powołując się na orzecznictwo sądowo- administracyjne organ podał, że wolą ustawodawcy było przede wszystkim uwzględnienie wniosków o własność czasową, a jedynym kryterium, które winien mieć na uwadze organ rozpoznający wniosek byłego właściciela to możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem tego gruntu według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. (wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1482/00, LEX nr 81770). SKO ponownie przywołało uchwałę Nr [...] z dnia [...] października 2006 r. i podało, że w studium nieruchomość znajduje się w strefie oznaczonej symbolem [...] o przeznaczeniu - tereny zieleni urządzonej z udziałem terenów sportu i rekreacji gdzie przewiduje następujące ustalenia: - zachowanie min. 70% powierzchni biologicznie czynnej o charakterze zieleni urządzonej, z adaptacją wartościowych zadrzewień i roślinności naturalnej, - ochronę walorów przyrodniczych i krajobrazowych, dopuszcza się: - realizację infrastruktury rekreacyjno-sportowej, realizację zabudowy usługowej na potrzeby obsługi podstawowej funkcji terenu do wysokości [...] m, realizację obiektów kultury, - przekształcenie ogrodów działkowych oraz gruntów użytkowanych rolniczo na zieleń urządzoną o charakterze publicznym. SKO podniosło dalej, że zgodnie z art. 214a pkt 1 ugn można odmówić ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu niezależnie od przyczyn wymienionych w jego art. 7 ust. 2 także ze względu na przeznaczenie lub wykorzystywanie na cele określone w art. 6 ugn. Tu przywołało art. 6 ust. 9 lit. c) ugn precyzujący, że celem publicznym jest wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa. W tym kontekście organ wskazał, że obecnie grunt przedmiotowej nieruchomości jest wykorzystywany jako teren rodzinnych ogrodów działkowych, będących w użytkowaniu P. na mocy art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2017r, poz. 2176, dalej jako ustawa). Uznając, że art. 214a ugn stanowi lex specialis w stosunku do art. 7 ust. 2 dekretu przyjął, że zarówno przeznaczenie terenu w studium, jak i jego faktyczne wykorzystanie nie pozwalają na oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Zaznaczył, że art. 214a pkt 1 ugn mówi jedynie o przesłankach odmowy z powodu przeznaczenia lub wykorzystywania gruntu na cele wskazane w art. 6, nie wspomina zaś o konieczności zgodności tego celu z planem zagospodarowania przestrzennego, a więc zarzuty odwołania odnośnie do braku mocy wiążącej studium uznał za bezprzedmiotowe. W skardze I. K. (dalej jako skarżąca) zarzuciła SKO: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 10 kpa poprzez uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, 2. naruszenie prawa materialnego: a. tj. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie wniosku z dnia 12 maja 1949 r. złożonego przez J. i A. małżonków P. - o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], i nieprzyznanie I. K., W. K. i J. K. prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości objętej [...] położonego przy ul. [...], w sytuacji gdy wniosek ten został złożony w terminie zakreślonym przez ww. przepis, a korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, co winno skutkować uwzględnieniem przedmiotowego wniosku; b. tj. art. 214a pkt 1 i 5 ugn poprzez jego niezastosowanie i odmowę przyznania ww prawa użytkowania wieczystego do gruntu stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] z uwagi na fakt, iż teren ten jest wykorzystany na cel publiczny, w sytuacji gdy przedmiotowy teren nie jest ani przeznaczony ani wykorzystywany na cel publiczny. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ppsa. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jeśli chodzi o kwestię przeznaczenia nieruchomości "dekretowej" w planie zabudowy, to nie ma wątpliwości, iż chodzi o przeznaczenie określone w ważnym i obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji w zakresie wniosku złożonego w trybie art. 7 dekretu - miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Oparcie negatywnej decyzji o "postanowienia" (nie stanowiącego przepisu powszechnie obowiązującego prawa i będącego jedynie aktem polityki przestrzennej gminy) studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego W. w postaci uchwały nr [...] Rady W. z dnia [...] października 2006 r. narusza art. 7 dekretu. Zarzuty skargi w tym zakresie Sąd uznaje za uzasadnione. W przypadku, gdy dla danego terenu nie jest uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie można na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określać charakteru konkretnego terenu, tj. czy dany teren jest terenem budowlanym, rolniczym czy też terenem zielonym (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2014 r.. sygn. akt I OSK 938/13) Podstawą prawną zaskarżanej decyzji, jak wynika z jej uzasadnienia, był jednak art. 214a ugn (jako lex specialis do art. 7 dekretu). Zgodnie z tym przepisem można odmówić ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu niezależnie od przyczyn wymienionych w jego art. 7 ust. 2 także ze względu na przeznaczenie lub wykorzystywanie nieruchomości na cele określone w art. 6 ugn. Jeśli chodzi o przeznaczenie, to jak wskazano wyżej, musi to być przeznaczenie wynikające z treści wiążącego aktu planistycznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W art. 214 a ugn mowa jest także o wykorzystywaniu nieruchomości na cele publiczne. W odniesieniu do tego trzeba wskazać, że w art. 6 pkt. 9 c ugn ustawodawca wskazał, że celem publicznym jest wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa. Sporna nieruchomość jest położna na terenie ogródków działkowych tj. R. ([...]) w rozumieniu art. 2 pkt. 5 ustawy. R. to wydzielony obszar przeznaczony na cele rodzinnych ogrodów działkowych, składający się z działek i terenu ogólnego, służący do wspólnego korzystania przez działkowców, wyposażony w infrastrukturę ogrodową. R. są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do R. oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia. Są to tereny zielone podlegające ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska. (art. 4 i 5 ustawy). Nie sposób jednak przyjąć, jak wskazało SKO, iż wykorzystywanie terenu nieruchomości "dekretowej" pod ogródki działkowe stanowi przeszkodę do ustanowienia w stosunku do niej prawa użytkowania wieczystego w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu. Pomijając wewnętrzną sprzeczność pomiędzy definicją R. ustanowioną w art. 4 ustawy określającą go jako "powszechnie dostępny obiekt użyteczności publicznej" i w art. 2 pkt. 5 ustawy – jako obiekt "służący do wspólnego korzystania przez działkowców" a także zasadą prawa użytkowania stowarzyszenia ogrodowego i następnie prawa dzierżawy poszczególnych ogródków działkowych przez indywidualnych działkowców (art. 27 ustawy), Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie podziela zapatrywania organu, iż R. stanowią cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt. 9c ugn. Powyższy pogląd nie ma jednak przesądzającego znaczenia w kontrolowanej sprawie. Zasadnicze znaczenie ma bowiem zawarta w ustawie regulacja wskazująca na możliwość likwidacji całości bądź części R. ze względu na roszczenia osób trzecich (art. 25 ustawy) bądź w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości (art. 26 ustawy). Sam ustawodawca jednoznacznie dopuścił możliwość likwidacji choćby tylko części R. z powodu roszczeń do gruntu osób trzecich przyznając tymże roszczeniom prymat w stosunku do prawa użytkowania stowarzyszenia ogrodowego czy prawa dzierżawy poszczególnych działkowców. Powyższa regulacja, w ocenie Sądu, wyklucza jakiekolwiek ograniczenia w "dysponowaniu" gruntami na rzecz osób posiadających prawa czy roszczenia do nieruchomości wykorzystywanej przez R. na korzyść uprawnionych do gruntu stanowiącego dotychczas własność Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego. (por. też art. 18 ust. 1 ustawy wskazujący na możliwość wywłaszczenia terenów zajętych pod R. na cele publiczne). A konsekwencji za niezasadne należało przyjąć stanowisko organu, iż wykorzystywanie objętej wnioskiem dekretowym nieruchomości pod R. stanowi przeszkodę w rozumieniu art. 214 a pkt. 1 ugn do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu. Skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej (art. 135 ppsa) na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ppsa z powodu naruszenia prawa materialnego w postaci art. 214a ugn oraz art. 7 ust. 1 dekretu z powodu dokonania oceny przeznaczenia terenu w oparciu o studium a nie wiążące powszechnie przepisy prawa miejscowego w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy też decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowani terenu. Rozpoznając sprawę ponownie organy winny uwzględnić przedstawioną wyżej argumentację prawną i przeprowadzić postępowanie "dekretowe" od początku uwzględniając także nowe regulacje w tym w szczególności przepisy ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, w tym m.in. jej art. 30 ust. 1 pkt. 4b.