I OSK 3767/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1367/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] w [...] na rzecz [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 maja 2018 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2017 r. w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta [...] z [...] listopada 2016 r. Decyzje te rozstrzygały w zakresie wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej powoływany również jako: dekret). Przywołując również treść art. 214a pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, dalej: u.g.n.) organy zgodnie uznały, że należy odmówić [...],[...] i [...] ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w [...], przy ul. [...], hip. [...], wykorzystywanego jako teren rodzinnych ogrodów działkowych. Jak zauważono, zarówno przeznaczenie tego terenu w studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzone przez Radę [...] uchwałą z dnia [...] października 2006 r., jak i fakt pozostawania w jego użytkowaniu przez Polski Związek Działkowców na mocy art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2176), nie pozwalają na oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Podkreślono, że według Studium nieruchomość ta znajduje się w strefie oznaczonej symbolem ZP2 o przeznaczeniu – tereny zieleni urządzonej z udziałem terenów sportu i rekreacji. Grunt powyższy stanowi zieleń publiczną, będącą celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 9c u.g.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności podkreślił, że jeżeli chodzi o kwestię przeznaczenia nieruchomości "dekretowej" w planie zabudowy, to nie ma wątpliwości, że chodzi o przeznaczenie określone w ważnym i obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji w zakresie wniosku złożonego w trybie art. 7 dekretu – miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Oparcie negatywnej decyzji o "postanowienia" studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego narusza art. 7 dekretu. Zarzuty skargi w tym zakresie Sąd uznał za uzasadnione. Przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 938/13, Sąd zaznaczył, że w przypadku gdy dla danego terenu nie jest uchwalony miejscowy plan zagospodarowania terenu oraz nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie można na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określać charakteru konkretnego terenu, tj. czy dany teren jest terenem budowlanym, rolniczym czy też terenem zielonym. Dalej Sąd zaznaczył, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 214a u.g.n. Zgodnie z tym przepisem można odmówić ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu niezależnie od przyczyn wymienionych w jego art. 7 ust. 2, także ze względu na przeznaczenie lub wykorzystywanie nieruchomości na cele określone w art. 6 u.g.n. Jeśli chodzi o przeznaczenie, to jak wskazano wyżej, musi to być przeznaczenie wynikające z treści wiążącego aktu planistycznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd zaznaczył przy tym, że w art. 214a u.g.n. mowa jest także o wykorzystywaniu nieruchomości na cele publiczne. Sąd nie zgodził się z twierdzeniem organów, że rodzinny ogród działkowy stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 9c u.g.n. Jednocześnie zauważył, że kwestia ta nie była jednak przesądzająca w tej sprawie. Sąd bowiem zauważył, że zasadnicze dla sprawy znaczenie ma regulacja ustawowa wskazująca na możliwość likwidacji całości bądź części rodzinnego ogrodu działkowego (ROD) ze względu na roszczenia osób trzecich (art. 25 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych) bądź w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości (art. 26 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych). Sam ustawodawca jednoznacznie dopuścił możliwość likwidacji choćby tylko części ROD z powodu roszczeń do gruntu osób trzecich przyznając tym roszczeniom prymat w stosunku do prawa użytkowania stowarzyszenia ogrodowego czy prawa dzierżawy poszczególnych działkowców. Powyższa regulacja, w ocenie Sądu, wyklucza jakiekolwiek ograniczenia w "dysponowaniu" gruntami na rzecz osób posiadających prawa czy roszczenia do nieruchomości wykorzystywanej przez ROD na korzyść uprawnionych do gruntu stanowiącego dotychczas własność Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji Sąd uznał za niezasadne stanowisko organu, iż wykorzystywanie objętej wnioskiem dekretowym nieruchomości przez ROD stanowi przeszkodę w rozumieniu art. 214a pkt 1 u.g.n. do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu. Sąd uchylił zatem obie wydane w sprawie decyzje z powodu dokonania oceny przeznaczenia terenu w oparciu o studium a nie wiążące powszechnie przepisy prawa miejscowego w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy też decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie organy powinny przeprowadzić postępowanie "dekretowe" od początku uwzględniając także nowe regulacje w tym w szczególności przepisy ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, w tym m.in. jej art. 30 ust. 1 pkt 4b. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w [...] Okręg [...] w [...], reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów postępowania, ktore miało istotny wptyw na wynik postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia uniemożliwiającego ocenę prawidłowości toku rozumowania oraz rozstrzygnięcia Sądu w zakresie wykładni pojęcia "przeznaczenie" gruntu w rozumieniu art. 214a pkt 1 u.g.n., ktory stanowił podstawę do odmowy przez organy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu w oparciu o art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]; 2. z ostrożnosci procesowej, na wypadek nieuwzględnienia ww. zarzutu podniesiono następujące zarzuty: a) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykladnię art. 214a pkt 1 u.g.n. i uznanie, że "przeznaczenie" gruntu w rozumieniu tego przepisu, musi wynikać z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie może ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, pomimo iż w art. 214a pkt 1 u.g.n. nie ma takiego ograniczenia (w przeciwieństwie do brzmienia art. 7 ust. 2 dekretu) oraz, pomimo że w świetle art. 23 ust. 1c pkt 4 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 1, art. 24 ust. 1 oraz art. 25 ust. 1 i 2 u.g.n., przeznaczenie nieruchomości Skarbu Państwa lub gminy na gruncie u.g.n. ustala się w pierwszej kolejności na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; b) naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 214a pkt 1 u.g.n. w zw. z art. 6 pkt 10 u.g.n. oraz art. 17 ust. 2 i art. 6 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w wyniku uznania, że wykorzystywanie gruntu na potrzeby rodzinnego ogrodu działkowego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, nie stanowi wykorzystywania na cel publiczny określony w art. 6 u.g.n., pomimo iż zgodnie z art. 6 pkt 10 u.g.n. cel publiczny może być określony w odrębnych ustawach, a zgodnie z art. 17 ust. 2 i art. 6 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, tworzenie warunków dla rozwoju rodzinnych ogrodów działkowych stanowi "cel publiczny". W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztow postępowania kasacyjnego. Wniesiono przy tym o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Pismem z dnia 20 listopada 2020 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zaznaczyć należy, że w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, zatem rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zauważyć przyjdzie, że przepis ten obliguje sąd do przedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (publ. ONSAiWSA 2010/3/39) przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie stan taki nie ma miejsca, a zarzuty skargi kasacyjnej nie dotyczą braku oparcia rozstrzygnięcia na określonych ustaleniach faktycznych, ale odnoszą się do kompletności motywów tego rozstrzygnięcia i oceny materialnoprawnych zarzutów skargi jako niezasadnych. Tak sformułowany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie może odnieść skutku. Nie można też stwierdzić, aby wyrok Sądu I instancji nie poddawał się kontroli ze względu na wady uzasadnienia, ponieważ zawiera ono rozważania odnoszące się do wszystkich zasadniczych dla sprawy kwestii. Przechodząc do omówienia podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że istota przedstawionej argumentacji wymaga zauważenia, że rozpoznanie wniosku dekretowego z 12 maja 1949 r. w dacie podejmowania rozstrzygnięcia przez organ narzucało konieczność rozważenia zastosowania art. 7 ust. 2 dekretu oraz art. 214a u.g.n. Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu uwzględnienie wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy możliwe jest w sytuacji, gdy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeśli chodzi o osoby prawne – ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. Natomiast w myśl art. 214a u.g.n. można odmówić ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, także ze względu na m.in. przeznaczenie lub wykorzystywanie na cele określone w art. 6 (pkt 1). Skarga kasacyjna argumentując zarzut naruszenia art. 214a pkt 1 u.g.n. podnosi, że przepis ten nie określa, z czego ma wynikać "przeznaczenie" nieruchomości. Zatem w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy – stosownie do art. 23 ust. 1c pkt 4 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 1, art. 24 ust. 1 oraz art. 25 ust. 1 i 2 u.g.n. - odwołać się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W tym zakresie wypada zauważyć, że przeznaczenie nieruchomości, o jakim mowa w art. 214a pkt 1 u.g.n. odbiega od sformułowania dekretowego użytego w art. 7 ust. 2 dekretu, tj. "przeznaczenie gruntu według planu zabudowania". Na gruncie powyższej regulacji dekretowej w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przeznaczenie gruntu organ powinien ustalić według planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego). Przepis art. 214a u.g.n., dodany nowelizacją z 25 czerwca 2015 r., umożliwił wydawanie decyzji o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu, niezależnie od przesłanek wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu. Nie sposób zatem co do zasady wykluczyć, by w konkretnym przypadku wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenu ustalane było w oparciu o inne akty, które nie posiadają waloru normatywnego w ujęciu prawa miejscowego, o ile stopień ich szczegółowości na to pozwoli. W każdym jednak wypadku ocena ta powinna zmierzać do ustalenia zaistnienia opisanego tym przepisem warunku co do realizowania na danym gruncie celu publicznego. Tej okoliczności podyktowany jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 214a pkt 1 u.g.n. w zw. z art. 6 pkt 10 u.g.n. oraz art. 17 ust. 2 i art. 6 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Jak wywodzi skarga kasacyjna, przywołane przepisy o rodzinnych ogrodach działkowych wskazują, iż organizacja tego typu terenów zielonych stanowi cel publiczny. Podważa tym samym zasadność stanowiska Sądu I instancji, że rodzinne ogrody działkowe nie stanowią celu publicznego, sięgając do art. 6 pkt 10 u.g.n. wskazującego, iż inne cele publiczne mogą być określone w innych ustawach. Pojęcie celu i interesu publicznego, jako niestabilne w czasie i przestrzeni, nie jest trwałe i nie może być łatwo sprecyzowane w drodze przepisów prawa, w wielu ujęciach uznaje się je zatem bardziej o charakterze politycznym, nawet jeśli jest stosowane przez ustawodawcę. (J. Łętowski. Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe. Warszawa, 1990, s. 15, za: M. Stahl, Cele publiczne i zadania publiczne, w: Koncepcja systemu prawa administracyjnego, pod red. J. Zimmermanna, Zjazd Katedr Prawa i postępowania administracyjnego Zakopane 24-27 września 2006 r., Warszawa 2007, s. 96) Podkreśla się jednak, że najogólniej ujmując, "publiczny" to ogólnie, powszechnie dostępny, do powszechnego użytku, to przeciwieństwo prywatnego, to coś przeznaczone do użytku zbiorowego, powszechnego. Jak zauważa się w doktrynie, treść art. 6 pkt 10 u.g.n. służy uzyskaniu spójności normatywnej w traktowaniu wypowiedzi ustawodawcy zawartej w wielu aktach prawnych jako jednego katalogu celów publicznych uzasadniających stosowanie wobec nich czynności określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jako związanych z ustawowo określonymi celami publicznymi. Ustawowe oznaczenie mianem celu publicznego jest zatem wystarczające do zastosowania wobec tego celu instytucji prawnych przypisanych celom publicznym w ustawie o gospodarce nieruchomościami. (por. M. Wolanin w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. J. Jaworski, A Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Warszawa, 2017, s. 90) Lista celów publicznych ustalona w u.g.n. uznawana jest za katalog zamknięty i niepodlegający wykładni rozszerzającej. Za jej cel uważane jest stworzenie wyraźnie określonej liczby przypadków stosowania pojęcia "cel publiczny", przyjmuje się również, że interpretacja art. 6 pkt 10 u.g.n. (odsyłającego do celów określonych w innych ustawach) musi być dokonywana z daleko posuniętą ostrożnością. Za cel publiczny nie może być uznawany dowolny cel publiczny wskazany w innej ustawie, a tylko taki, który mieści się w zamkniętym katalogu konkretnych celów albo wyraźnie jest w innej ustawie określony jako cel publiczny. (za: M. Stahl, Cele publiczne ....) Nie sposób przyjąć za skargą kasacyjną, że o charakterze celu publicznego rodzinnego ogrodu działkowego świadczy treść art. 17 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. W myśl tego przepisu dotacja celowa z budżetu gminy, o jakiej mowa w ust. 1, ma służyć realizacji celu publicznego, związanego z zadaniem gminy, o którym mowa w art. 6 ust. 1, i może być przeznaczona w szczególności na budowę lub modernizację infrastruktury ogrodowej, jeżeli wpłynie to na poprawę warunków do korzystania z ROD przez działkowców, lub zwiększy dostępność społeczności lokalnej do tego ROD. Tak rozumianym celem publicznym nie jest jednak sam rodzinny ogród działkowy co do zasady, ale realizowane przez konkretny ogród działania, których charakter może być wyznaczony celem publicznym związanym z zadaniem gminy. Przepis ten nie może być zatem źródłem ustalenia, że rodzinny ogród działkowy jest celem publicznym. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono w myśl art. 204 pkt 2 p.p.s.a.