II OSK 2834/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 163/18 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od H. P. na rzecz M. N. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 163/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi M.N., uchylił decyzję w [...] w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oraz zasądził od [...] w [...] na rzecz skarżącej M. N. kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] Burmistrz K. ustalił na rzecz [...] warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej w miejscowości K. ul. Z., L. (działka nr [...]). Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...] Burmistrz zmienił, na wniosek inwestora na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 718; zwanej dalej: k.p.a.), powyższą decyzję ustalającą warunki zabudowy w ten sposób, że warunki zabudowy ustalono dla inwestycji obejmującej budowę dwóch budynków - w zabudowie bliźniaczej oraz wolnostojącej, zamiast dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej. Do wniosku inwestora załączono projekt, który zakłada ograniczenie inwestycji pod względem zabudowy przedmiotowego terenu, w związku z rezygnacją z budowy jednego z budynków, jeden z budynków w zabudowie bliźniaczej miałaby zostać zamieniony na jeden budynek wolnostojący. Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. R.O., P.B., M.N., K.Sz. oraz R.J. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej, wskazując iż wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2015 r.. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 647/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...]. Sąd stwierdził, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza złożyli R.O., P.B., M.N., K.Sz. oraz R.J.. W ocenie Sądu wniosek pochodził od podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu pierwotnym. Zatem organ rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji winien w pierwszej kolejności ustalić czy podmioty te posiadają interes prawny. Tymczasem [...] rozpoznało jedynie wniosek M.N., K.Sz. oraz R.J. W decyzji organ nie uzasadnił dlaczego wskazane wyżej osoby posiadają interes prawny w złożeniu wniosku. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...][...] na podstawie art. 17 pkt 1, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza. [...] stwierdziło, że przymiot strony postępowania przysługuje M.N., K.Sz. oraz R.J., które są właścicielkami nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z działką, której dotyczyła decyzja ustalająca warunki zabudowy. W ocenie [...] w sprawie nie wystąpiły przesłanki pozwalające na stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzje z dnia [...] stycznia 2017 r. Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 337/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję [...] w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Następnie [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] SKO stwierdziło nieważność decyzji zmieniającej decyzję ustalającą warunki zabudowy. W ocenie organu decyzja zmieniająca została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ I instancji winien był uzyskać zgody wszystkich osób uczestniczących w postępowaniu dotyczącym danej sprawy. Zgoda ta musi być wyrażona jednoznacznie przed wydaniem w trybie tego przepisu decyzji zmieniającej, nie może być ona dorozumiana lub domniemana. Brak takiej zgody czyni taką decyzję dotkniętą wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. W sprawie brak jest zgód wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji ustalającej warunki zabudowy, co oznacza, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] uchyliło w całości decyzję z dnia [...] października 2017 r. i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej. Zdaniem [...] tylko w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności, możliwe jest wzruszenie zasady pewności obrotu prawnego, wywodzonej z art. 16 k.p.a.. [...] uznało, iż w sprawie wymagana była wyłącznie zgodna inwestora na zmianę decyzji o warunkach. Planowana inwestycja nie wpłynęła niekorzystnie na zwiększenie wskaźnika intensywności zabudowy ponad wartość ustaloną w decyzji pierwotnej z dnia [...] października 2013r. tj. max 40 %. Według [...] jedyną stroną, która nabyła prawo do wykonania decyzji o warunkach zabudowy, będącej rodzajem promesy budowlanej jest wnioskodawca - inwestor i tylko jego zgoda jest potrzebna do zmiany decyzji i tylko jego interes jest brany pod uwagę w myśl art. 155 k.p.a.. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 163/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił ww. [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że w sprawie zapadł już uprzednio prawomocny wyrok sądu administracyjnego - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 czerwca 2017 r. uchylający decyzje organów obu instancji administracyjnych. W związku z tym zarówno organ I instancji, organ odwoławczy rozpoznający ponownie sprawę, jak i Sąd pozostają związani oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w tym wyroku. W wyroku tym Sąd wskazał m.in., że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie może on służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą prawną byłoby niedopuszczalne. Sąd I instancji wskazał dalej, iż w wyroku z dnia 8 czerwca 2017 r. uznano, że przepisu art. 155 k.p.a. nie można stosować w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie jest decyzją o charakterze uznaniowym, lecz ma charakter decyzji związanej. Tak więc już tylko z tej przyczyny, że decyzja Burmistrza o ustaleniu warunków zabudowy nie miała charakteru decyzji uznaniowej, lecz jest decyzją o charakterze związanym, nie mogła ona ulec zmianie w trybie określonym w art. 155 k.p.a. Ponadto w wyroku tym Sąd zaznaczył, że decyzja taka dotyczy interesu prawnego wszystkich stron postępowania mających przymiot strony postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie. Oznacza to konieczność uzyskania zgody wszystkich osób (podmiotów) uczestniczących w postępowaniu dotyczącym danej sprawy. Brak takiej zgody przed wydaniem w trybie art. 155 k.p.a. decyzji zmieniającej decyzję ostateczną czyni taką decyzję dotkniętą wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji uznał, że [...] nie zastosowało się do wytycznych wynikających z wyroku z dnia 8 czerwca 2017 r. W wyroku tym Sąd wyraźnie stwierdził, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie jest decyzją o charakterze uznaniowym, lecz ma charakter decyzji związanej. Z tej już tylko przyczyny nie mogła ona, zdaniem Sądu, ulec zmianie w trybie określonym w art. 155 k.p.a. Organ II instancji w niniejszej sprawie wydając swoje rozstrzygnięcie, nie tylko nie zastosował się to oceny prawnej i wytycznych zawartych w wyroku z 2017 r., ale wręcz wydał rozstrzygnięcie wprost ze stanowiskiem Sądu sprzeczne. [...] w decyzji stanęło bowiem na stanowisku, iż dopuszczalna jest zmiana decyzji o warunkach zabudowy w trybie 155 k.p.a., a nadto uznało, że wystarczająca jest do wydania takiej decyzji zgoda jedynie inwestora. Z tych powodów w ocenie Sądu I instancji niecelowe było badanie pozostałych zarzutów skargi. W skardze kasacyjnej H.P. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, mimo iż stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenie przez [...] art. 153 p.p.s.a. nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny, czy stwierdzone uchybienie art. 153 p.p.s.a. polegające na niezastosowaniu się przez [...] do oceny prawnej wyrażonej w wyroku z 8 czerwca 2017 r., sygn. IV SA/Po 337/17 mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 oraz w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji bez dokonania oceny, czy [...] prawidłowo ustaliło, że osobom zwracającym się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza K. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. przysługiwał interes prawny do złożenia takiego wniosku, Skarżąca kasacyjnie wiosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. wzw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w związku z ustaleniem, że [...] nie zastosowało się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku z 8 czerwca 2017 r. Do wydania takiego rozstrzygnięcia w żadnej mierze nie było wystarczające samo stwierdzenie naruszenia przez organ art. 153 p.p.s.a., bowiem naruszenie to powinno mieć jeszcze potencjalnie istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie wyjaśnił, jakie okoliczności wskazywałyby na istnienie prawdopodobieństwa oddziaływania tego uchybienia na treść zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na taką możliwość, nie dokonał oceny tego naruszenia w kontekście przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., mimo iż z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że ewentualne niezastosowanie się przez [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do oceny prawnej wyrażonej w wyroku z 8 czerwca 2017 r. nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. W wyroku z 8 czerwca 2017 r. Sąd uznał, że w orzecznictwie zarysowała się rozbieżność co do tego, czy decyzja ustalająca warunki zabudowy jest decyzją uznaniową. Jeżeli w odniesieniu do możliwości zmiany decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 k.p.a. występują dwie odmienne interpretacje, to oznacza, że [...] nie mogłoby stwierdzić nieważności decyzji Burmistrza K. z tej tylko przyczyny, że Burmistrz zastosował jedną z możliwych interpretacji. Nawet gdyby [...], w ślad za WSA w Poznaniu uznało, że nie jest dopuszczalna zmiana decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 k.p.a., to musiałoby dojść do wniosku, że nie stanowi to podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K., nie może być bowiem w tym przypadku mowy o rażącym naruszeniu prawa właśnie z uwagi na istniejące rozbieżności w orzecznictwie. Ponadto w ocenie skarżącej kasacyjnie przyjęcie przez [...], że do zmiany decyzji nie wymaga się zgody wszystkich stron postępowania stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a., jednakże brak takiej zgody nie może być traktowany jako uchybienie, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Również bowiem w odniesieniu do tej kwestii istnieją rozbieżności interpretacyjne, a skoro tak, to nie można twierdzić, że naruszenie przez [...] art. 153 p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nawet gdyby organ zastosował się do oceny prawnej wyrażonej przez WSA w Poznaniu, to - tak samo jak w przypadku możliwości zmiany decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 k.p.a. - musiałby dojść do wniosku, że naruszenie przez Burmistrza K. art. 155 k.p.a. nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa, w związku z czym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazano, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ogóle nie wyjaśnił, jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć naruszenie przez [...] art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym wyroku WSA w Poznaniu. Stanowi to istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 28 k.p.a. wskazano, że dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, że nie została prawidłowo wyjaśniona kwestia legitymacji skarżącej M.N. (jak również pozostałych wnioskodawców) do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza K. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia [...] kwietnia 2015 r. zwrócili się bowiem R.O., P.B., M.N., K.Sz. oraz R.J. Wnioskodawcy R.O., P.B., M.N. i K.Sz. wskazali, że ich interes prawny wynika z art. 64 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 i 144 k.c., gdyż działki stanowiące ich własność sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji. W ocenie wnioskodawców budowa kolejnych budynków przyczyni się do uniemożliwienia im swobodnego korzystania z ich działek, ponieważ ograniczy im dojazd wąską drogą, jaką jest ul. [...]., która nie spełnia warunków technicznych ani dla dróg klasy L, ani klasy D. Z kolei jako źródło interesu prawnego R.J. wskazano art. 64 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 i 144 k.c. "w aspekcie § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie", powołując się na spływ wód opadowych z terenu inwestycji na działkę R.J.. [...] w decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...]stwierdziło, że interes prawny w tej sprawie posiadają jedynie M.N., K.Sz. i R.J., które są właścicielkami działek sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji (odpowiednio działki nr [...],[...] i [...]). Natomiast R.O. oraz P.B., jako właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji (działki nr [...] oraz [...]), w ocenie organu nie posiadają interesu prawnego, skoro nie wykazali negatywnego i naruszającego normy oddziaływania inwestycji na ich prawo własności. Swoje stanowisko w tej kwestii [...] podtrzymało w decyzji z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...]. W uzasadnieniu wyroku z 8 czerwca 2017 r., sygn. IV SA/Po 337/17, wydanego po rozpatrzeniu skargi na decyzję [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], WSA w Poznaniu w ogóle nie odniósł się do kwestii interesu prawnego osób, które wystąpiły z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza K.. Do tej kwestii nie odniosło się również [...] w decyzji z dnia [...] października 2017 r., nr [...] oraz w decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...]. Tymczasem organ w pierwszej kolejności był zobligowany wyjaśnić, czy wnioskodawcom przysługiwał przymiot stron, a tym samym, czy byli oni legitymowani do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza K. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.N. wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej, ewentualnie jej oddalenie, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył ,co następuje: Skarga kasacyjna okazałą się niezasadna. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie naruszył art. 153 p.p.s.a. Art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu Sądu, gdyż są nimi związane. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2019 r. I OSK 983/18;http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy również zwrócić uwagę, że skutkiem prawomocnego wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego skargę jest powrót sprawy do właściwego organu administracyjnego, który obowiązany jest rozpoznać sprawę ponownie, stosując się do wyrażonej w tym wyroku oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Przy czym związanie to dotyczy zarówno organu administracji publicznej, jak i sądu, który rozpoznaje skargę strony od ponownego orzeczenia organu administracyjnego. Z kolei, sąd administracyjny po to wyraża swoją ocenę, by przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zakres tej oceny nie był już przedmiotem rozpoznania (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2020 r., I OSK 2159/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przypomnieć należy, że w prawomocnym wyroku z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 337/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje spór co do tego, czy decyzja ustalająca warunki zabudowy ma charakter decyzji związanej, czy też decyzji uznaniowej i w konsekwencji czy może być zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. Sąd stanął przy tym na stanowisku, że decyzja taka ma charakter decyzji związanej i nie mogła ona ulec zmianie w trybie określonym w art. 155 k.p.a. Co istotne w wyroku tym Sąd wskazał także, że nawet gdyby dopuścić możliwość zmiany decyzji ustalającej warunki zabudowy w trybie art. 155 k.p.a., to wymagała by ona zgody wszystkich stron postępowania, a brak takiej zgody przed wydaniem w trybie art. 155 k.p.a. decyzji zmieniającej decyzję ostateczną czyni taką decyzję dotkniętą wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rację ma autor skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji uznając, iż [...] w decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. nie zastosowało się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku 8 czerwca 2017 r. nie wskazał wprost w jaki sposób uchybienie to wpłynęło na wynik sprawy. Niemniej jednak w kontekście tak jednoznacznego stwierdzenia zawartego w wyroku z dnia 8 czerwca 2017 r. dotyczącego kwalifikacji braku zgody stron na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a., jako rażącego naruszenia prawa, argumentacja skarżącej kasacyjnie nie mogła doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. W tym zakresie Sąd w wyroku z dnia 8 czerwca 2017 r. nie pozostawił bowiem organowi jakiejkolwiek możliwości odmiennej oceny wskazanego naruszenia art. 155 k.p.a. W tym kontekście podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia rozbieżności w orzecznictwie w zakresie charakteru decyzji ustalającej warunki zabudowy nie miała większego znaczenia. Mając na względzie, że tego samego zagadnienia dotyczył zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny również ten zarzut uznał za niezasadny. Także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 oraz w zw. z art. 28 k.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego przez skarżącą kasacyjnie skutku. Naruszenia wskazanych przepisów skarżąca kasacyjnie upatruje w niedokonaniu przez Sąd I instancji oceny prawidłowości weryfikacji interesu prawnego podmiotów wnoszących wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia [...] października 2013 r. Wyjaśnić jednak trzeba, że w wyroku z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 647/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, uchylając decyzja [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz z dnia [...] czerwca 2016 r. stwierdził, że [...] nie rozważyło, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi od podmiotów uprawnionych. Na co zwrócił uwagę autor skargi kasacyjnej, ponownie prowadząc postępowanie [...] w decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. ustaliło, że interes prawny do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza posiadają M.N., K.S. i R.J., będące właścicielkami działek sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji. To samo stanowisko zajęło [...] w decyzji z 28 lutego 2017 r. utrzymującej w mocy ww. decyzję z dnia [...] stycznia 2017 r. Dokonana przez [...] ocena dotycząca podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku stwierdzenie nieważności decyzji nie została zakwestionowana w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 2017 r. Dlatego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia ta została wyjaśniona na wcześniejszym etapie postępowania i brak było podstaw do dokonywania ponownej, odmiennej oceny tego zagadnienia w decyzji [...] z dnia [...] stycznia 2018 r, a następnie w zaskarżonym wyroku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.