I OSK 983/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego P. K. po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1146/17 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1146/17 po rozpoznaniu skargi M. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] maja 2017 r. nr [...]; w punkcie 2. zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego M. M. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił udostępnienia informacji publicznej poprzez zamieszczenie w BIP lub przesłanie na adres e-mail lub skrzynkę e-puap kopii wszystkich decyzji administracyjnych dotyczących odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych wydanych przez Ministra w 2015 r. ze względu na prywatność osób fizycznych. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1665/16, uwzględnił skargę M. M. i uchylił obie ww. decyzje organu. Rozpatrując sprawę ponownie Minister stwierdził, że przedmiotowy wniosek stanowi żądanie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. W związku z tym, działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 – dalej jako "u.d.i.p."), pismem z 4 kwietnia 2017 r. organ wezwał wnioskodawcę do wykazania, iż uzyskanie wnioskowanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, zakreślając 14-dniowy termin od daty otrzymania wezwania do przedstawienia ww. interesu publicznego. W odpowiedzi skarżący wezwał organ do wykonania wyroku WSA w Warszawie z 9 stycznia 2017 r. i udostępnienia mu kopii wnioskowanych decyzji. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] maja 2017 r. odmówił wnioskodawcy udostępnienia ww. informacji publicznej ze względu na brak wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i udostępnienie żądanej informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z 8 czerwca 2016 r. Uznając zarzuty wniosku odwoławczego za niezasadne Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] czerwca 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2017 r. odmawiającą skarżącemu udostępnienia informacji publicznej, ze względu na brak wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że żądane przez wnioskodawcę informacje stanowią informację publiczną przetworzoną. Z uwagi na ten fakt wnioskodawca prawidłowo został wezwany do przedstawienia szczególnie istotnego interesu publicznego dla udostępnienia mu żądanej informacji publicznej. Skarżący w zakreślonym terminie nie wykazał ww. interesu. Odnosząc się do zarzutów wniosku odwoławczego organ stwierdził, że skarżący w uzasadnieniu zawartym w piśmie z 26 lipca 2016 r. nie wykazał, że jego działanie ma na celu realizację interesu publicznego, a nie prywatnego interesu strony związanego z prowadzoną działalnością gospodarczą. Odnosząc się do argumentu, że wezwanie z 4 kwietnia 2017 r. do przedstawienia istotnego interesu publicznego narusza zasady ogólne k.p.a., organ stwierdził, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 stycznia 2017 r. uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] czerwca 2016 r. wskazując, że przetworzenie danych osobowych nie mogło być przeszkodą w udostępnieniu informacji, gdyż dane te mogły zostać zanonimizowane. Z uwagi na powyższe obowiązkiem organu było rozpoznanie przedmiotowej sprawy od początku przy uwzględnieniu treści wyroku WSA w Warszawie. Organ nie był związany ustaleniami faktycznymi dokonanymi w rozstrzygnięciach uchylonych wyrokiem Sądu z 9 stycznia 2017 r. Zatem działania organu polegające na ponownym rozpoznaniu sprawy należy ocenić jako prawidłowe. W nawiązaniu do kwestii naruszenia przepisów postępowania administracyjnego związanego z brakiem wydania postanowienia o zawieszeniu lub odmowie zawieszenia postępowania do czasu rozpatrzenia skargi na bezczynność organu przez WSA w Warszawie, organ wskazał, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie dają podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Niezależnie od tego, postępowanie przed WSA dotyczące bezczynności nie stanowi podstawy do zawieszenia jakiegokolwiek postępowania, gdyż jest ono formą mobilizowania organu do wydania rozstrzygnięcia, a nie do wydłużania postępowania. Na powyższą decyzję M. M. wniósł skargę. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił wniesioną skargę. Sąd pierwszej instancji mając na uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1665/16 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2016 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z [...] czerwca 2016 r. odmawiającą udostępnienia kopii decyzji z zakresu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych wydanych przez Ministra w 2015 r. wskazał, że ww. sąd jednoznacznie przesądził, mając na względzie zarówno aspekt rzeczowy, jak i ilościowy przedmiotu żądania zawartego we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 8 czerwca 2016 r., iż po dokonaniu anonimizacji decyzji, poprzez usunięcie danych wrażliwych i innych danych, które zdaniem organu winny być chronione, nie będzie przeszkód prawnych do ich udostępnienia. Sąd pierwszej instancji wskazał, że Minister będąc związanym taką oceną prawną i zaleceniami powinien, wobec niezakwestionowania powyższego wyroku skargą kasacyjną, dokonać stosowanej anonimizacji decyzji, których dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie zaś pomijając powyższy prawomocny wyrok Sądu analizować wniosek skarżącego pod względem nakładu pracy związanej z animizacją decyzji, a więc jej przygotowaniem, nie zaś przetworzeniem. Sąd stwierdził, że pogląd organu, iż orzekał on w rzeczowo innej sprawie niż zapadł ww. wyrok z 9 grudnia 2016 r. jest błędny, albowiem na tożsamość sprawy pod względem przedmiotowym składa się treść żądania strony lub treść obowiązku, podstawa prawna i stan faktyczny. Te elementy tożsamości sprawy administracyjnej są wyznacznikiem dla ustalenia zakresu obowiązywania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego i te elementy dla obu postępowań prowadzonych przez organ na skutek rozpoznania wniosku skarżącego z 8 czerwca 2016 r. mają tożsamy charakter. Zgodnie z powyższym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Minister Infrastruktury i Budownictwa naruszył art. 153 p.p.s.a. oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., albowiem nie zrealizował wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku z 9 stycznia 2017 r. Wobec stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca z [...] maja 2017 r. naruszają prawo w omawianym powyżej zakresie, Sąd zobligowany został do uwzględnienia skargi. Ponadto Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w świetle art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., w decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej należy m.in. wskazać imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji. Tego obowiązku Minister nie zrealizował zarówno w zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Minister Inwestycji i Rozwoju, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.: a) art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że WSA w Warszawie w wyroku z 9 stycznia 2017 r. przesądził, iż po dokonaniu anonimizacji decyzji, poprzez usunięcie danych wrażliwych i innych danych, które zdaniem organu winny być chronione, nie będzie przeszkód prawnych, w tym w zakresie dotyczącym udostępniania informacji publicznej przetworzonej, w sytuacji gdy zarówno organ w kontrolowanej przez Sąd decyzji, jak i Sąd w przedmiotowym wyroku, nie badali w żadnym zakresie, czy żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej i czy ewentualnie występują przesłanki do jej udostępnienia, b) art. 170 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że prawomocny wyrok wiąże organ bez względu na zakres kontroli zaskarżonej decyzji dokonanej tym wyrokiem. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną, o której mowa w powołanym przepisie należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia, czy konkretny przepis zastosowany przez organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję, ma treść identyczną z treścią przypisaną przez tenże organ i do wyjaśnienia, że do stosunku prawnego będącego przedmiotem postępowania nie ma zastosowania dany przepis, lecz przepis inny, którego organ administracji nie uwzględnił. Związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Należy również zwrócić uwagę, że skutkiem prawomocnego wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego skargę jest powrót sprawy do właściwego organu administracyjnego, który obowiązany jest rozpoznać sprawę ponownie, stosując się do wyrażonej w tym wyroku oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Przy czym związanie to dotyczy zarówno organu administracji publicznej, jak i sądu, który rozpoznaje skargę strony od ponownego orzeczenia organu administracyjnego. Z kolei, sąd administracyjny po to wyraża swoją ocenę, by przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zakres tej oceny nie był już przedmiotem rozpoznania (por. wyrok NSA z 15 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 274/06, dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Natomiast pominięcie przez wojewódzki sąd administracyjny związania oceną prawną w danej sprawie na mocy art. 153 p.p.s.a. stanowi naruszenie prawa, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok NSA z 21 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 153/09, CBOSA). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania należy wskazać, że badanie przez Naczelny Sąd Administracyjny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej w takiej sytuacji wymaga uwzględnienia faktu związania Sądu pierwszej instancji zarówno oceną prawną, jak i wskazaniami co do dalszego postępowania. Zarzut skargi kasacyjnej może być zatem uznany za trafny tylko wówczas, gdy Sąd pierwszej instancji, pomimo związania oceną prawną, dokonałby innej interpretacji danego przepisu niż zawarta w wiążącym go w tej sprawie wyroku, jak i nie dostrzegł niezastosowania się przez organ do wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku. Pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek, gdyż ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organu administracji publicznej w sprawie, a wskazania określają sposób postępowania w przyszłości (por. wyrok NSA z 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt. I GSK 2395/05, CBOSA). Dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że postawione Sądowi pierwszej instancji zarzuty naruszenia przepisów postępowania są niezasadne. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną i poprzedzająca ją decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa prawidłowo stwierdził, że organ administracji nie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku tego Sądu z 9 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1665/16 i wskazań co do dalszego postępowania podanych w tym wyroku. Należy przypomnieć, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego (wyrok NSA z 16 października 1997 r., I SA/Po 263/97, LexPolonica), które to wyjątki w rozpoznawanej sprawie nie występują. Zgodzić się trzeba z Sądem pierwszej instancji, że pogląd organu, iż orzekał on w rzeczowo innej sprawie niż zapadł wyrok z 9 stycznia 2017 r. jest błędny, albowiem na tożsamość sprawy pod względem przedmiotowym składa się treść żądania strony lub treść obowiązku, podstawa prawna i stan faktyczny. Te elementy tożsamości sprawy administracyjnej są wyznacznikiem dla ustalenia zakresu obowiązywania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego i te elementy dla obu postępowań prowadzonych przez organ na skutek rozpoznania wniosku skarżącego z 8 czerwca 2016 r. mają tożsamy charakter. Po uprawomocnieniu wyroku z 9 stycznia 2017 r. nie zmieniła się treść żądania M. M. (stan faktyczny). Nie zmienił się również stan prawny. W sprawie występują te same strony. W wyroku z dnia 9 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób jednoznaczny stwierdził "Tym samym zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organ winien dokonać anonimizacji decyzji polegającej na usunięciu danych wrażliwych jak i innych danych, które zdaniem organu winny być chronione. Uniemożliwi to identyfikację konkretnych osób, a tym samym wyeliminuje przetwarzanie ich danych. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie zachodziły podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej w formie decyzji administracyjnych skoro po anonimizacji nie było przeszkód prawnych do ich udostępnienia." Okoliczność, że w podobnych sprawach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał argumentację organu, iż anonimizacja dużej ilości dokumentów powoduję, że żądana informacja jest informacja przetworzoną jest bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy. Wskazać należy bowiem, że w orzecznictwie podkreśla się, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach (por. wyroki NSA: z 6 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2617/11 oraz z 1 września 2010 r. sygn. akt I OSK 920/10, CBOSA). Z powyższych względów uznać należy, że zarzuty naruszenia art. 153 i 170 p.p.s.a., nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.