I SA/Ke 40/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2018 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w S. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie przedłużenia czasu obowiązywania dotychczasowych taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Miasta S. na okres od 01 kwietnia 2017 r. do 31 marca 2018 r. p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Rada Miasta S. [...] r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przedłużenia czasu obowiązywania dotychczasowych taryf dla zbiorowego zaopatrzenie w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie miasta S. na okres od 1 kwietnia 2017 r. do 31 marca 2018 r. W § 4 uchwały wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia, z mocą obowiązująca od 1 kwietnia 2017 r. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2016.446 ze zm.) i art. 24 ust. 9a ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U.2015.139 ze zm.) oraz wniosek Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Mieszkaniowej w S. Sp. z o.o. z 19 stycznia 2017 r. Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w dniu 29 grudnia 2017 r. (data stempla pocztowego). Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części zatwierdzającej opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, określone w załączniku do uchwały, wobec rażącego naruszenia prawa, tj. art. 24 ww. ustawy z 7 czerwca 2001 r. poprzez bezpodstawne nałożenie opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, o których mowa w załączniku do uchwały w pkt 5.4. "Stawki opłat stałych", podczas gdy regulacje art. 24 ustawy z 7 czerwca 2001 r. nie zawierają podstawy do nakładania jednorazowych opłat przyłączeniowych do sieci wodociągowych czy też kanalizacyjnych. W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, ponieważ posiada cechę ogólności – generalności, abstrakcyjności, określa adresata poprzez wskazanie jego cech, nie wymieniając go z nazwy, dyspozycja określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności, stanowi podstawę do obliczenia i ustalenia wysokości opłaty za każdorazowe podłączenie się do sieci wodociągowej i urządzeń kanalizacyjnych. Uzasadniając zarzut zawarty w petitum skargi prokurator wskazał i szeroko uzasadnił, że żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących, w tym powołane w punkcie 1 załącznika Rozporządzenie Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 r. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez upoważnienia ustawowego. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżący powołał wyroki sądów administracyjnych. W konsekwencji stwierdził, że zaskarżona uchwała wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady, ustalone przepisami ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie zaś do art. 91 ust. 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei sprzeczne z prawem są uchwały m.in. podjęte przez organ niewłaściwy, bez podstawy prawnej, z naruszeniem procedur jej uchwalenia. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta S. wniosła o oddalenie skargi. Stwierdziła, że stanowisko prokuratora przedstawione w skardze jest niezasadne. Rada zatwierdziła wyłącznie stawki przedmiotowych opłat. Opłaty nie pobiera Gmina lecz PGKiM sp. z o.o. Wskazanie przedmiotowych stawek nie wiąże się z przeniesieniem na mieszkańców bezpośredniego i przymusowego finansowania spółki komunalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 ze zm.) dalej "ustawa p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6). Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miasta S. podjęta w dniu 22 lutego 2017 r. w sprawie przedłużenia czasu obowiązywania dotychczasowych taryf dla zbiorowego zaopatrzenie w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Skarga na tę uchwałę została złożona przez prokuratora. Upoważnienie dla prokuratora do wniesienia skargi daje przepis art. 53 § 3 ustawy p.p.s.a., jednocześnie zakreślając termin do jej wniesienia. W świetle powołanej regulacji termin do wniesienia skargi przez prokuratora wynosi 6 miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi; termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Powołane brzmienie przepisu art. 53 ustawy p.p.s.a., obowiązujące do 1 czerwca 2017 r., ma zastosowanie w niniejszej sprawie, z uwagi na treść art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935). Przepis ten stanowi, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zaskarżona uchwała została dokonana natomiast przed wejściem w życie ww. ustawy zmieniającej. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że skarga została złożona przez Prokuratora w dniu 29 grudnia 2017 r. (data stempla pocztowego). Z kolei zaskarżona uchwała weszła w życie z dniem jej uchwalenia, tj. 22 lutego 2017 r. Powyższe oznacza, że skarga została wniesiona po upływie terminu, o którym mowa w art. 53 § 3 zdanie pierwsze ustawy p.p.s.a. Dla oceny zachowania terminu do wniesienia skargi istotne znaczenie ma przesądzenie, czy sporna uchwała ma charakter prawa miejscowego. Z kolei dla rozstrzygnięcia tej kwestii istotne są rozważania w zakresie charakteru uchwały zatwierdzającej omawiane taryfy, tj. uchwały determinującej byt uchwały wydanej na podstawie art. 24 ust. 9a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Sąd, w składzie orzekającym, podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Kielcach z 25 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Ke 229/17 (dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, przyjmując przedstawioną w nim argumentację za własną. W powołanym wyroku Sąd, odwołując się do stanowiska wyrażonego w postanowieniu NSA z 18 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 1150/16 wskazał, że stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Definiując pojęcie prawa miejscowego, należy przez to rozumieć stanowione przez organy terenowe prawo obowiązujące na odpowiadającej władztwu tych organów części terytorium państwa. Podejmowana przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwała, aby mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego, musi spełniać następujące warunki: musi zostać wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji), a także musi mieć charakter abstrakcyjny i generalny (cecha podwójnej ogólności). Abstrakcyjność aktu oznacza, że akt ma zastosowanie ilekroć spełni się zakres jego zastosowania. Innymi słowy, przewidziany aktem model zachowania będzie wdrożony wobec adresata, który odpowiadać będzie przedmiotowi regulacji. Generalność aktu polega na tym, że wskazuje adresata nie poprzez dane umożliwiające jego identyfikację, lecz poprzez wymienienie cech rodzajowych (zastosowanie formuły "każdy, kto"). Taryfa zatwierdzana przez radę gminy, na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, nie spełnia warunków aktu prawa miejscowego. Przede wszystkim omawiana uchwała nie jest aktem stanowienia prawa, bowiem organ ten nie ustanawia żadnych mających obowiązywać na właściwym dla swego działania obszarze norm zakazujących, nakazujących czy zezwalających. Taryfa, stosownie do art. 2 pkt 12 ustawy, będąca zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania, nie jest określana przez gminę, lecz przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na zasadach określonych w rozdziale 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu (art. 20 ust. 1 ustawy). Poza wynikającym z art. 24 ust. 4 ustawy uprawnieniem organu wykonawczego gminy do sprawdzenia przedstawionej taryfy pod względem zgodności z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu i ewentualnej weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia, żaden organ gminy nie ma możliwości określenia konkretnych cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Należy dodać, że organy gminy w kwestii obowiązywania na swoim terenie działania taryf w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy, nie podejmują żadnych samodzielnych działań, lecz działają wyłącznie na wniosek zainteresowanego przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego. Propozycje cenowe taryfy przedstawia wyłącznie przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, kierując się elementami cenotwórczymi związanymi z jego działalnością gospodarczą. Jak bowiem stanowi art. 20 ust. 2 ustawy, przedsiębiorstwo określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne grupy taryfowe odbiorców usług, a przychody te uwzględniają w szczególności m.in. koszty związane ze świadczeniem usług wodociągowo-kanalizacyjnych poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym przez przedsiębiorstwo czy koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych (art. 20 ust. 4 ustawy). Dodatkowo, właściwemu dla aktu prawa miejscowego ogłoszeniu nie podlega uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy, bowiem określony ustawą obowiązek ogłoszenia dotyczy samej taryfy i obciąża wyłącznie przedsiębiorstwo na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy. Nie można też przypisać charakteru aktu prawa miejscowego uchwale o zatwierdzeniu taryfy, jeśli jej byt prawny nie jest uzależniony od zaaprobowania jej przez radę gminy, bowiem organ ten może, również na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy, odmówić zatwierdzenia taryfy lub może nie podjąć uchwały w terminie przewidzianym wskazanym przepisem. W pierwszym przypadku, zweryfikowana przez wójta taryfa wchodzi w życie po upływie 14 dni od doręczenia przedsiębiorstwu orzeczenia nadzorczego wojewody stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy (art. 24 ust. 5b ustawy), w drugim zaś taryfa wchodzi w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf. Podzielając w pełni to stanowisko jak też zawarte w orzecznictwie sądów administracyjnych (przykładowo w wyroku NSA: z 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2306/12, postanowieniu z 18 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 1149/16, postanowieniu WSA w Rzeszowie z 25 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Rz 837/17, postanowieniu WSA w Poznaniu z 23 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Po 949/17; dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), należy stwierdzić, że przedmiotowej uchwale dotyczącej zatwierdzenia taryf nie można przypisać cech aktu prawa miejscowego. W konsekwencji cech aktu prawa miejscowego nie można również przypisać zaskarżonej uchwale, która jedynie przedłuża, na wniosek PGKiM sp. z o.o. czas obowiązywania dotychczasowych, już zatwierdzonych taryf (art. 24 ust. 9a). Z tych względów prokurator był zobowiązany przy wniesieniu przedmiotowej skargi dochować, określonego w art. 53 § 3 ustawy p.p.s.a., terminu 6 miesięcy od dnia wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Jak wyżej wskazano zaskarżona uchwała weszła w życie z dniem jej uchwalenia (§ 4 uchwały), tj. 22 lutego 2017 r. W tej sytuacji sześciomiesięczny termin do wniesienia skargi upłynął w dniu 22 sierpnia 2017 r. Skarga prokuratora została natomiast wniesiona po tym terminie. Z kolei przekroczenie przewidzianego prawem (art. 53 § 3 ustawy p.p.s.a.) terminu do wniesienia skargi skutkuje jej odrzuceniem. Z powyższych względów na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a. Sąd skargę odrzucił.