IV SA/Wa 1265/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2017 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Geodety Kraju (dalej: "organ") z [...] marca 2017 r., znak: [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Główny Geodeta Kraju, po rozpatrzeniu odwołania A. P. (dalej: "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] (dalej: "Wojewódzki Inspektor" lub "WINGiK") z [...] listopada 2016 r. (znak: [...]) orzekającej o umorzeniu w całości wszczętego postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowe w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] września 2011 r. w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. II. Stan sprawy przedstawia się następująco. II.1. Decyzją Starosty [...] z [...] września 2011 r., znak: [...] (dalej: "Decyzja Starosty [...]") orzeczono o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów i budynków zmiany użytków i klas bonitacyjnych dla działek położonych w obrębie [...], gmina [...], oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków na arkuszu mapy 7 numerami [...] i [...]. W odniesieniu do części obu wskazanych działek wprowadzona zmiana polegała m. in. na zmianie użytku w postaci gruntu leśnego (LsV) na grunt rolny (RV). W uzasadnieniu tej decyzji wskazano w szczególności na zatwierdzenie przez Starostę [...][...] sierpnia 2011 r. aneksu do uproszczonego planu urządzenia lasu, w którym to aneksie działki nr [...] i [...] zostały wykreślone z tego planu. Z ustaleń poczynionych przez Wojewódzkiego Inspektora wynika, że działki nr [...] i [...] na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2014 r. zostały połączone w działkę ewidencyjną nr [...]. W wyniku przeprowadzonego w 2015 r. podziału nieruchomości, działka ewidencyjna nr [...] została podzielona na działki ewidencyjne o numerach: [...] i [...]. II.2. Pismem z 14 lipca 2016 r. skarżąca wystąpiła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] września 2011 r. Uzasadniając swój interes prawny A. P. podała, że jest właścicielem sąsiednich nieruchomości, stanowiących działki o numerach: [...] i [...]. Zmiana lasu na użytek umożliwiła właścicielom nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością wnioskodawczym uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla tej nieruchomości, a w przyszłości jej zabudowę. Wnioskodawczyni podkreśliła, że zabudowanie nieruchomości powinno nastąpić z poszanowaniem przepisów prawa i interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich (w tym wnioskodawczyni). Podniosła również, że w związku z tym, że teren stanowiący las może zostać przeznaczony do innego rodzaju zagospodarowania na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego, wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca wskazała, że nie budzi wątpliwości zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i piśmiennictwie, że źródłem interesu prawnego może być również prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe. Zatem, zdaniem wnioskodawczym, posiada ona uzasadniony interes prawny w ochronie przysługującego jej prawa własności nieruchomości, które należy do praw rzeczowych. II.3. Wojewódzki Inspektor wskazaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2016 r. umorzył postępowanie uznając, że skarżąca nie ma interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności Decyzji Starosty [...]. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewódzki Inspektor wskazał w szczególności, że zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków określają przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629; dalej: "p.g.k.") oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034). Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu ewidencyjnym, musi przekładać się na wynikającą z przepisów prawa materialnego: ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisów wydanych na jej podstawie, możność (uprawnienie) wpływania na treść danych podlegających wpisowi do ewidencji gruntów i budynków. Postępowanie ewidencyjne w celu zmiany (aktualizacji) danych ewidencyjnych może być wprawdzie wszczęte na wniosek, ale tylko oznaczonego kręgu osób, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w § 10 i § 11 powołanego rozporządzenia. W przepisie art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne został określony przez ustawodawcę krąg podmiotów, które mogą wystąpić z wnioskiem o aktualizację danych ewidencyjnych. Są to właściciele nieruchomości lub podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu znajdują się nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, a także podmioty władające gruntami na zasadach samoistnego posiadania oraz posiadacze samoistni. Stosownie do § 46 ust. 1 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Starosty [...], której stwierdzenia nieważności żąda wnioskodawczym, dane zawarte w ewidencji podlegały aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11, tj.: - właścicieli nieruchomości; - osób i jednostek organizacyjnych, które władają tymi nieruchomościami, w razie braku danych o osobie właściciela, - użytkowników wieczystych; - jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami; - państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych; - organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości; - użytkowników gruntów państwowych i samorządowych; - osób i jednostek organizacyjnych, które władają gruntami na podstawie umów dzierżawy. Powyższe oznacza, że postępowanie w celu zmiany (aktualizacji) danych ewidencyjnych mogło być wszczęte tylko na wniosek oznaczonego kręgu osób, które, bądź zostały już ujawnione w ewidencji gruntów, bądź też wykażą się stosownym dokumentem urzędowym stwierdzającym ich tytuł prawny do danego gruntu. Do dokumentów tych zgodnie z § 46 ust. 2 rozporządzenia zaliczało się: - prawomocne orzeczenia sądowe, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, akty normatywne, - opracowania geodezyjne i kartograficzne, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych, - dokumentację architektoniczno-budowlaną gromadzoną i przechowywaną przez organy administracji publicznej, - ewidencje publiczne prowadzone na podstawie innych przepisów. Zatem podmiotami uprawnionymi do złożenia wniosku o wpis w operacie ewidencyjnym, oraz osobami będącymi stronami takiego postępowania będą osoby fizyczne i prawne, którym przysługuje ochrona prawna w zakresie wykonywania swego prawa w stosunku do ujawnionej w ewidencji gruntów i budynków i wskazanej we wniosku nieruchomości (zob. wyrok NSA z 2.02.1996 r., sygn. IV SA 846/95, wyrok NSA z 8.10.1987 r., IV SA 498/87, wyrok WSA w Warszawie z 28.10.2005 r., IV SA/WA 1321/05, NSA z 8.04.1998 r., IV SA 815/97, WSA z 28.10.2005 r. IV SA/Wa 1321/05, WSA z 6.03.2006 r., IV SA/Wa 2170/05). W rozpatrywanej sprawie wnioskodawczym wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...], na mocy której wprowadzono w operacie ewidencji gruntów i budynków zmiany użytków i klas bonitacyjnych dla działek położonych w obrębie [...] gmina [...], oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków na arkuszu mapy 7 numerami [...] i [...], zgodnie z zestawieniem zamieszczonym w sentencji decyzji. Stwierdzić należy, że podmiot który wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wprowadzającej zmiany w ewidencji gruntów i budynków nie posiada interesu prawnego, zatem nie posiada legitymacji do żądania przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Zmiany wprowadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczyły nieruchomości stanowiące w dacie wydania decyzji własność A. A. Następnie zostały one połączone, a w wyniku podziału powstały działki nr [...] i [...]. Działka nr [...] na podstawie umowy sprzedaży stała się własnością J. G. Zatem wnioskodawczymi nie była ani nie jest obecnie właścicielem przedmiotowych nieruchomości. Jest jedynie właścicielem nieruchomości sąsiadujących z przedmiotowymi nieruchomościami. Przymiot strony w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów, jak też w postępowaniu toczącym się w trybie nadzwyczajnym ma podmiot, którego prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w rejestrze ewidencyjnym. Brak zatem przesłanek do uznania, iż interes prawny przysługuje właścicielowi nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą postępowaniem ewidencyjnym. Podkreślić należy, iż postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków służy celom ewidencyjnym, potwierdza istniejący stan faktyczny. Zatem przymiot strony w tym postępowaniu, jak też w postępowaniu toczącym się w trybie nadzwyczajnym przysługuje jedynie podmiotom, których prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków. Brak natomiast przesłanek do uznania, iż wskazany interes prawny przysługuje właścicielom nieruchomości sąsiadującym z nieruchomością objętą postępowaniem ewidencyjnym. Wnioskodawczym wywodzi w swoim wniosku, że nieruchomości stanowiące jej własność są położone w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości objętych decyzją Starosty [...] i zmiana użytku "lasy" na użytek "grunty orne" umożliwiła właścicielom tych nieruchomości uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, a dalsze inwestycje na tych nieruchomościach będą miały wpływ na sąsiednie nieruchomości (w tym nieruchomość wnioskodawczym). Twierdzenie to nie może jednak stanowić o uprawnieniu wnioskodawczym do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...]. Należy zauważyć, że inny jest krąg podmiotów uznanych za stronę postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy. Mogą to być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Stronami tego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym (art. 28 k.p.a.) tych osób przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Wskazać należy, że wnioskodawczym nie wykazała interesu prawnego do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty. Źródła takiego interesu nie stanowią także, powołane we wniosku, przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, rozporządzenia Rady Ministrów z 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym. II.4. Odwołanie od decyzji Wojewódzkiego Inspektora wniosła skarżąca. III.5. Główny Geodeta Kraju wydając zaskarżoną decyzję uznał, że odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie. Organ podniósł w szczególności, że pojęcie interesu prawnego, mimo że nie zostało zdefiniowane w przepisach k.p.a., było przedmiotem wielu orzeczeń sądowych i tematem licznych wypowiedzi doktryny. Istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, a także na tej samej zasadzie może żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 4000/01). Podkreśla się, że interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego. W postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji wydanej w przedmiocie zmiany użytków i klas bonitacyjnych stronami są właściciele lub władający nieruchomością objętą taką decyzją. Należy bowiem podkreślić, że skutki wzruszenia decyzji wydanej w tym przedmiocie dotyczą sfery praw i obowiązków tylko właścicieli lub władających nieruchomością objętą taką decyzją. W ocenie Głównego Geodety Kraju przytoczone przez skarżącą okoliczności stanowią interes faktyczny i A. P., natomiast nie stanowią interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy (wykazy zmian danych ewidencyjnych z dnia [...] maja 2014 r. oraz z dnia [...] stycznia 2015 r. dotyczące połączenia działek ewidencyjnych nr [...] i [...] oraz podziału działki ewidencyjnej nr [...], umowa sprzedaży zawarta w formie aktu notarialnego z dnia [...] listopada 2015 r.) właścicielem działki ewidencyjnej nr [...] jest A. D., a działki ewidencyjnej nr [...] jest J. G. A. P. nie była i nie jest właścicielem lub władającym tymi działkami ewidencyjnymi w związku z czym nie posiada interesu prawnego lub obowiązku dającego jej podstawę do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności Decyzji Starosty [...]. Ponieważ w niniejszej sprawie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności Decyzji Starosty [...] wystąpił podmiot, który nie posiada czynnej legitymacji prawnej do uczestnictwa w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony, stało się ono bezprzedmiotowe, a co za tym idzie zaistniała konieczność umorzenia wszczętego postępowania administracyjnego. III.1. Z decyzją Głównego Geodety Kraju nie zgodziła się skarżąca. W skardze zarzuciła naruszenie: (i) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a, poprzez nieuznanie legitymacji procesowej skarżącej do żądania przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oraz nieuwzględnienie interesu prawnego w niniejszej sprawie; (ii) art. 105 § 1 k.p.a., poprzez przyznanie słuszności organowi I instancji mimo umorzenia postępowania niezgodnie z prawem; (iii) art. 156 § 1 k.p.a. poprzez utrzymywanie w obrocie prawnym decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa; (iv) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, niedokonanie wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz nieodniesienie się przez organ do wszystkich zarzutów stawianych przez skarżącą; III.2 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). IV.2. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy skarżąca legitymowała się interesem prawnym do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego w odniesieniu do Decyzji Starosty [...]. Kwestia ta ma zasadnicze znaczenie w sprawie, albowiem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jego zainicjowania nie legitymuje samo tylko przekonanie wnioskodawcy o wydaniu danej decyzji w warunkach nieważności. Konieczne jest ustalenie, że podanie o wszczęcie tego postępowania pochodzi od strony (art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a.). Jeżeli warunek ten nie jest spełniony, organ winien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe z powodu braku wniosku uprawnionego podmiotu (art. 105 § 1 k.p.a.), ewentualnie odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jeżeli brak interesu prawnego ma charakter oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. np. wyrok NSA z 17 marca 2015 r., I OSK 1471/13, CBOSA). Funkcję ochrony obiektywnego porządku prawnego pełni w takim przypadku możliwość wszczęcia postepowania nadzorczego z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.), a także instytucja sprzeciwu prokuratora (art. 184 § 1 k.p.a.). W tym aspekcie bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niedoniesienie się wszystkich kwestii poruszonych przez skarżącą w odwołaniu i skupienie się jedynie na braku interesu prawnego i legitymacji procesowej skarżącej (s. 7 skargi). Otóż w sytuacji, w której organ umarza postępowanie uznając, że zostało ono wszczęte na wniosek podmiotu nie mającego interesu prawnego, nie może on wypowiadać się co do zasadności zarzutów formułowanych przez wnioskodawcę wobec decyzji ostatecznej. Podobnie sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji umarzającej postępowanie z tego powodu, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, nie może jednocześnie dokonać kontroli legalności decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności w tej sprawie (por. np. wyrok NSA z 7 lutego 2017 r., II OSK 1800/15, CBOSA). Uzupełniająco należy wskazać, że samo wydanie decyzji o umorzeniu postępowania z powodu baku interesu prawnego wnioskodawcy zamiast postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nie stanowi uchybienia, które może doprowadzić do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. IV.3.1. W ocenie Sądu, skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym do domagania się stwierdzenia nieważności Decyzji Starosty [...]. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu nadzorczym stronami są uczestnicy postępowania, w którym wydano kwestionowaną decyzję, jak również wszystkie inne osoby, które wykażą, że mają interes prawny w postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Zagadnienie interesu prawnego należy do jednego z najbardziej spornych w orzecznictwie i doktrynie (zamiast wielu zob. np. B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis 2017, tezy do art. 28). Sąd w niniejszym składzie przyjmuje, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Chodzi tu zatem o interes prawny, a nie faktyczny, przy czym musi występować bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy interesem prawnym strony, a wynikiem postępowania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 22 czerwca 2016 r., II OSK 2569/14, CBOSA). Innymi słowy, interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie konkretnej normy prawa materialnego. Powyższe oznacza, że interes prawny mają tylko te podmioty, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Interes prawny musi aktualny, tj. powinien rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być więc interes tylko przewidywany w przyszłości, ani hipotetyczny (por. np. wyrok NSA z 13 marca 2009 r, II OSK 732/08. CBOSA). Zagadnienie to wywołuje co prawda kontrowersje w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2016 r., II OSK 2148/14, CBOSA), ale Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że norm prawnych będących źródłem interesu prawnego nie można ograniczać do norm prawa administracyjnego. Źródłem interesu prawnego mogą być zatem również normy z innych dziedzin prawa, w tym prawa cywilnego. Należy jednak równocześnie zastrzec, że konkluzja ta nie eliminuje wymogu ustalenia bezpośredniego i rzeczywistego związku między sytuacją prawną danego podmiotu, a określonym aktem administracyjnym. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W ocenie Sądu, z punktu widzenia oceny interesu prawnego istotne znaczenie ma również podstawa wydania kwestionowanego aktu administracyjnego oraz jego treść i istota. W realiach niniejszej sprawy wymaga to podkreślenia, albowiem skarżąca zdaje się w sposób nieuzasadniony przenosić ustalenia orzecznictwa dotyczące statusu stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy na postępowanie w sprawie dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków. IV.3.2. Mając powyższe na uwadze należy przypomnieć, że ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełniąc funkcje informacyjno-techniczne. Ewidencja nie rozstrzyga sporów o prawa gruntów, ani nie nadaje tych praw. Ewidencja spełnia jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości wynikający z dokumentów (por. np. wyrok NSA z 12 lipca 2016 r., I OSK 2403/14. CBOSA). Interes prawny w postępowaniu ewidencyjnym mają zatem niewątpliwie osoby, które mogą domagać się dokonania wpisu w tej ewidencji, w tym przede wszystkim właściciele nieruchomości objętej decyzją o dokonaniu zmiany w ewidencji (art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.k.). Interesu takiego nie mają natomiast, co do zasady, właściciele nieruchomości sąsiedniej (por. np. wyrok NSA z 15 kwietnia 2008 r., I OSK 666/07; wyrok NSA z 30 września 2011 r., I OSK 1628/10; wyrok NSA z 7 czerwca 2016 r., I OSK 2109/14; wyrok WSA w Warszawie z 6 marca 2006 r., IV SA/Wa 2170/05; wyrok WSA w Krakowie z 20 kwietnia 2017 r. III SA/Kr 1404/15 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). Należy podkreślić, że z samego faktu dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków dla właściciela nieruchomości sąsiedniej nie wynikają – co do zasady - jakiekolwiek prawa lub obowiązki. W każdym razie brak bezpośredniego związku miedzy sferą prawną właściciela nieruchomości sąsiedniej, a zmianą klasyfikacji użytków sąsiednich z gruntów leśnych na rolne. Podawana przez skarżącą okoliczność w postaci szansy na potencjalne utrudnienie lub uniemożliwienie zabudowy nieruchomości sąsiedniej na skutek ewentualnego podważania decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza o istnieniu po stronie skarżącej interesu prawnego. Jest to co najwyżej interes faktyczny (a nie prawny), a nadto interes pośredni (nie jest bowiem realizowany w postepowaniu o zmianę danych w ewidencji, a w innym postepowaniu), a nadto interes potencjalny (a nie realny i aktualny), skoro jest oparty na przewidywaniu co do oczekiwanego rozstrzygnięcia innej sprawy administracyjnej. IV.4. Bezzasadne są zarzuty skargi co do zaniechania wszczęcia przez Wojewódzkiego Inspektora postępowania o stwierdzenie nieważności Decyzji Starosty [...] z urzędu. Trzeba przypomnieć, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie jest bezczynność, a decyzja administracyjna. Sąd nie może formułować ocen prawnych wykraczających poza granice sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ponadto, środki prawne związane z ewentualną bezczynnością organu przysługują tylko stronom, a nie osobom legitymującym się co najwyżej interesem faktycznym. Osoby takie, tj. legitymujące się wyłącznie interesem faktycznym, mogą natomiast korzystać m. in. z trybu skargowego przewidzianego w art. 227 i n. k.p.a. Czynności podejmowane przez organy administracji publicznej w związku ze złożeniem tzw. skargi powszechnej nie podlegają jednak kontroli sądowoadministracyjnej (por. np. G. Rząsa, Postępowanie w sprawie petycji, wniosków i skarg a sądowa kontrola administracji, [w:] Skargi, wnioski i petycje – powszechne środki ochrony prawnej, pod red. M. Błachuckiego i G. Sibigi, Wrocław 2017 i cyt. tam orzecznictwo NSA). Należy w końcu podkreślić, że wszczęcie postępowania z urzędu, w tym postępowania nadzwyczajnego, jest prawem organu, który to organ w ramach wykonywania własnych kompetencji samodzielnie ocenia potrzebę zainicjowania postępowania (por. np. wyrok NSA z 19 kwietnia 2017 r., II OSK 484/17, CBOSA). IV.5. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.