III OSK 175/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 1015/17 w sprawie ze skargi M.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 14 marca 2018 r. II SA/Łd 1015/17 oddalił skargę M.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.C. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego: 1. art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało odmową wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy zgodnie z tym przepisem, w związku z nieustaleniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu tymczasowego zagospodarowania, tereny, na których ma być zlokalizowane przedsięwzięcie, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem; 2. art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez jego zastosowanie i odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na niezgodność postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z planowaną inwestycją, podczas gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uległ zmianie w czasie wykorzystywania przedmiotowego terenu w sposób przewidziany w planowanym przedsięwzięciu, co skutkuje możliwością wykorzystywania tego terenu w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Przepis ten koresponduje z art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów, co do których następuje zmiana sposobu zagospodarowania. Celem art. 35 jest faktyczne umożliwienie podmiotom - wobec niezależnej od nich zmiany funkcji terenu - kontynuowania dotychczasowego sposobu zagospodarowania, aż do czasu zagospodarowania zgodnie z planem. Ustalenie sposobów tymczasowego zagospodarowania terenów jest zasadne, gdy jest on inny niż funkcja ustalona w planie. Zwrot "wykorzystanie terenu w dotychczasowy sposób" należy interpretować tak, że właściciel terenu uprawniony jest do czasu urzeczywistnienia zamierzeń planu miejscowego do podejmowania wszelkich czynności, działań, robót, które uprawniony jest podejmować przy aktualnym sposobie wykorzystywania terenu. Uprawnienie do kontynuowania dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu ma ograniczony w czasie charakter, tereny takie mogą być bowiem wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem. W sytuacji nieokreślenia w planie terminu, do którego tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy, należy uznać, że tereny te mogą być użytkowane w dotychczasowy sposób do czasu rozpoczęcia inwestycji związanych ze zmianą zagospodarowania terenu zgodnie z planem. Przepis art. 35 nie zmienia przeznaczenia gruntu, które wynika z obowiązującego planu, a jedynie warunkowo dopuszcza jego wykorzystywanie w sposób dotychczasowy, mimo że jest on niezgodny z obowiązującym planem (wyrok NSA z 17 września 2013 r. II OSK 968/2012). Zatem, uchwalenie planu miejscowego, zmieniającego przeznaczenie nieruchomości, wykorzystywanej dotąd na określone cele, bez zrealizowania wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązku wskazania terminu tymczasowego zagospodarowania terenu powoduje, że brak jest podstawy prawnej do ograniczenia uprawnień przysługujących podmiotom, użytkującym nieruchomość w dotychczasowy sposób, dopuszczalny przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego, nie zaistniały podstawy do zastosowania przez organ art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a w następstwie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na niezgodność postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z planowaną inwestycją. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uległ zmianie w czasie wykorzystywania przedmiotowego terenu w sposób przewidziany w planowanym przedsięwzięciu, co skutkuje możliwością wykorzystywania tego terenu w sposób dotychczasowy do czasu jego zagospodarowania zgodnie z tym planem. W piśmie procesowym z [...] lutego 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej wymaga jednak przytoczenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] października 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło decyzję organu I instancji (z uwagi na niewłaściwe określenie przedmiotu rozstrzygnięcia) i orzekło o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu, a ściślej kontynuacji wydobywania gliny (surowca ilastego ceramiki budowlanej) oraz kopaliny towarzyszącej - piasku ze złoża "[...]" położonego w m. [...] dz. nr [...], [...] gmina [...] powiat [...], województwo [...]. Powodem decyzji odmownej, opartej na art. art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 - publikacja z chwili orzekania przez organ), była niezgodność przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] obejmującego cały obszar miasta i gminy (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 200, poz. 1780 ze zm.). Z wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że działka nr [...] na głębokości do 90 m od drogi powiatowej [...] znajduje się w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem [...], dla której plan ustala przeznaczenie podstawowe terenu jako niską zabudowę o funkcji mieszkaniowej i zagrodowej oraz przeznaczenie uzupełniające jako funkcję usługowo-handlową; na pozostałym terenie (powyżej 90 m od drogi) są to tereny produkcji rolniczej (oznaczone symbolem R) oraz udokumentowane złoża surowców naturalnych (oznaczone symbolem Pe). Z kolei działka nr [...] znajduje się w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem R, która przeznaczona jest wyłącznie jako tereny upraw polowych i ogrodniczych z dopuszczeniem zabudowy siedliskowej, urządzeń melioracji wodnych. Tereny, które w planie przewidziane są do eksploatacji złóż surowców naturalnych, oznaczone zostały na rysunku planu symbolem PE. Na terenie wsi [...] występują takie tereny oznaczone na planie symbolem 1PE, 2PE, 3PE i 4PE. Teren działek nr [...] i [...] nie znajduje się na terenach przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] do eksploatacji surowców naturalnych. Skarżący kasacyjnie twierdzi - powołując się na dotychczasową eksploatację złoża naturalnego [...] na podstawie koncesji udzielonej przez Starostę [...] decyzją z [...] lipca 2002 r., która wygasła z dniem [...] lipca 2017 r. - że dalszą eksploatację surowców umożliwia mu art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), zgodnie z którym tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Z poglądem tym nie można się zgodzić. Prawo do kontynuowania dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu ma ograniczony w czasie charakter i trwa aż do naturalnego wygaszenia zezwolenia na prowadzenie w danym miejscu określonej działalności, np. wskutek upływu terminu ważności zezwolenia (por. wyroki NSA: z 26 marca 2013 r. II OSK 2281/11; z 9 maja 2017 r. II OSK 2112/15). Proponowana przez skarżącego kasacyjnie wykładnia omawianego przepisu prowadziłaby do sytuacji, w której pomimo wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nadal dopuszczalne byłoby realizowanie nowych przedsięwzięć pozostających w sprzeczności z przepisami planu, z powołaniem na dotychczasowy sposób wykorzystania terenu. Taki sposób rozumienia art. 35 u.p.z.p. jest nie do zaakceptowania, gdyż w praktyce uniemożliwiałby zrealizowanie zamierzeń planistycznych prawodawcy gminnego, ujętych w obowiązujących przepisach prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r. II OSK 854/17, LEX nr 2645661). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, określonej w art. 35 u.p.z.p. możliwości wykorzystania terenów w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z ustaleniami planu, nie można odnieść do sytuacji przedstawionej w rozpoznawanej sprawie. Wskazany wyżej przepis umożliwia podmiotom takim jak skarżący kasacyjnie, wobec zmiany funkcji terenu, kontynuowanie dotychczasowego, legalnego sposobu zagospodarowania. Uprawnienie to trwa jednak do naturalnego wygaszenia zezwolenia na prowadzenie w danym miejscu określonej działalności, np. wskutek upływu terminu ważności zezwolenia. Konieczność wystąpienia o nową koncesję (zezwolenie) na prowadzenie określonej działalności powoduje, że mamy już do czynienia z nową inwestycją, a nie z kontynuacją dotychczasowej. Nie może być więc mowy o dotychczasowym sposobie korzystania z terenu. Skoro dopuszczenie korzystania z nieruchomości w sposób niezgodny z obowiązującym planem (do czasu wygaśnięcia koncesji) nie zmieniało przeznaczenia terenu i dodatkowo miało ograniczony w czasie charakter, to organ administracji publicznej nie mógł wydać pozytywnej decyzji w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przez skarżącego kasacyjnie przedsięwzięcia (podobnie NSA w wyrokach z: 26 marca 2013 r. II OSK 2281/11; z 9 maja 2017 r. II OSK 2112/15, LEX nr 2339693). Obydwa zatem zarzuty, postawione w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), nie mają usprawiedliwionych podstaw. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.