II OSK 418/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 2 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 2057/17 w sprawie ze skargi T.S. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany nazwy ulic uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę Wyrokiem z dnia 28 maja 2018 r. sygn. akt II SA/WA 2057/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi T.S. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany nazwy ulic, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 ust. 1 pkt 3 oraz zasądził od Gminy W. na rzecz skarżącej kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. Rada Miejska w W., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz.U. z 2016 r., poz. 744 ze zm.), zwanej dalej "ustawą dekomunizacyjną", zmieniła dotychczasowe nazwy ulic, będących drogami publicznymi, położonych w [...]: 1/ z dotychczasowej ulicy A. na ulicę S. (§ 1 ust. 1 pkt 1 uchwały), 2/ z dotychczasowej ulicy G. na ulicę B. (§ 1 ust. 1 pkt 2 uchwały), 3/ z dotychczasowej ulicy H. na A. (§ 1 ust. 1 pkt 3 uchwały). Jednocześnie Rada Miejska w W. powierzyła wykonanie uchwały Burmistrzowi W. (§ 2 uchwały), a także określiła, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia (§ 3 uchwały). Skargę na powyższą uchwałę, w zakresie jej § 1 ust. 1 pkt 3, wniosła T.S. W uzasadnieniu podniosła, że organ nie dokonał zmiany nazwy ulicy, ale jej likwidacji, gdyż nadana nazwa ulicy już istniała – była to ulica równoległa do ul. H. Wskazała także, że po powzięciu przez mieszkańców ulicy H. informacji o planowanej zmianie nazwy ulicy, mieszkańcy przedstawili swoje propozycje. Proponowane nazwy to: D., H. Wyjaśniła także, że to mieszkańcy zwrócili się o opinię w tej sprawie do Instytutu Pamięci Narodowej, jednocześnie składając wniosek do Rady o zmianę dotychczasowego patrona ulicy, z pozostawieniem dotychczasowej nazwy ulicy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc że w ocenie Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nazwa – ul. S. (H.) winna zostać zmieniona, jako wypełniająca normę wyrażoną w przepisie art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Rada Miejska wypełniła swój obowiązek, podejmując stosowną uchwałę. Rada wyjaśniła także, że zakwestionowna uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę prawną stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały w zakresie jej § 1 ust. 1 pkt 3 stanowił przepis art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej w dalszej części tego uzasadnienia w skrócie "p.p.s.a.". W ocenie Sądu pierwszej instancji uchwała w zaskarżonym zakresie narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na niewyjaśnienie w uzasadnieniu tej uchwały, dlaczego uznano, że zachodzą przesłanki do zmiany nazwy ulicy, o których mowa w art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. W konsekwencji organ dopuścił się także naruszenia art. 8 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że dokonując zmiany nazwy spornej ulicy, to na Radzie Miejskiej spoczywał obowiązek poczynienia stosownych ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania przepisu prawa materialnego cytowanej ustawy i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy. Przy czym w uzasadnieniu organ winien zawrzeć umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązujących przepisów prawa oraz wskazać jaki związek zachodzi pomiędzy tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Organ winien również przedstawić własną ocenę co do stwierdzenia, czy faktycznie dotychczasowa nazwa danej budowli, obiektu czy urządzenia użyteczności publicznej odpowiada dyspozycji art. 1 ust. 1 lub 2 ustawy dekomunizacyjnej. Tymczasem zaskarżona uchwała nie zawiera żadnego uzasadnienia w tym zakresie. Rada nie dokonała również żadnej własnej oceny pod kątem spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Dalej Sąd zaznaczył, iż w jego ocenie wyrażony w sprawie pogląd Instytutu Pamięci Narodowej nie spełnia przesłanek opinii w rozumieniu art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej, gdyż nie zawiera żadnej argumentacji na poparcie stwierdzenia o niezgodności kwestionowanej przez organ nazwy, a zatem to na organie samorządu spoczywał obowiązek dochowania większej staranności w zakresie dokonania oceny historycznej tej nazwy i wykazania, że zachodzą przesłanki do jej zmiany w świetle art. 1 ustawy. Końcowo Sąd dodał, że nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa oczekiwanie, by sąd administracyjne konkretne okoliczności o charakterze historycznym traktował jako pewnego rodzaju "notorium". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina W., zaskarżając wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzuciła naruszenie: art. 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na bezpodstawnym uznaniu, że przepisy te znajdą zastosowanie w procedurze uchwalania uchwał przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Powołując się na powyższy zarzut na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie Gmina oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych. Jednocześnie zawarto zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem niniejszą sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok narusza prawo. Niewątpliwie Sąd pierwszej instancji stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w opisanym wyżej zakresie, nie dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego aktu, stąd też potrzeba jego eliminacji z obrotu prawnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za zasadny należy uznać zarzut wniesionego środka odwoławczego naruszenia art. 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Rację ma bowiem skarżąca kasacyjnie Gmina, że przy podejmowaniu uchwały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie miały zastosowania. Konkluzja taka wynika w sposób niebudzący wątpliwości z treści art. 1 k.p.a. Stąd stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż przy wydawaniu uchwały organ Gminy naruszył ww. przepisy k.p.a. nie znajduje umocowania w przepisach prawa. Sfera faktów, która powinna być zbadana w takim postępowaniu ogranicza się do elementów dotyczących czasu, miejsca i sposobu podjęcia kwestionowanej uchwały, a sama treść uchwały ma znaczenie dla tego postępowania o tyle, o ile jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami (por. J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, z. 10, s. 43). Niemniej jednak głównym powodem stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały było przyjęcie przez Sąd, iż uchwała ta nie zawiera uzasadnienia oraz iż narusza art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Co do zasady rację ma Gmina, iż brak jest przepisów z których wynikałby obowiązek uzasadniania uchwał. Rady jednostek samorządu terytorialnego mogą przyjmować uchwały z uzasadnieniem lub bez uzasadnienia. Niemniej jednak w orzecznictwie wskazuje się generalnie, że organy władzy publicznej muszą działać tak, by budować zaufanie do władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP), a temu zaufaniu sprzyja przejrzystość ich działania i wymóg motywowania aktów, w tym także uchwał. Brak uzasadnienia uchwały uniemożliwia dokonanie kontroli przez sąd (por. wyrok NSA z 14.02.2013 r. II OSK 2522/12). Jednakże nie w każdym przypadku brak uzasadnienia uchwały skutkował będzie jej niezgodnością z prawem. W orzecznictwie wypracowano stanowisko, iż w sytuacji gdy brak motywów nie utrudnia oceny uchwały, to uzasadnienie nie jest potrzebne. Wskazano przy tym, iż dotyczyć to będzie jednak tylko części uchwał potwierdzających pewien stan lub deklarację. Wówczas brak uzasadnienia nie musi być niezgodny z prawem, a na pewno nie stanowi jego istotnego naruszenia (por. wyrok NSA z 13.05.2016 r. II OSK 242/16). Analiza dokumentów przedstawionych przez organ wskazuje, iż w aktach znajdują się wnioski konkretnych osób (mieszkańców ulicy), o zmianę patrona ulicy – zobacz: pismo z 19 lipca 2017 r., pod którym podpisało się 15 osób, czy pismo z 3 sierpnia 2017 r., pod którym podpisało się 36 osób. Mieszkańcy przedstawiali również swoje propozycje co do nazwy ulicy. Z przedłożonych dokumentów wynika, iż rozważano nadanie przedmiotowej ulicy także i innych nazw, jednakże ostatecznie zapadła uchwała zmieniająca ulicę H. na A. Przy czym nadmienić należy, iż wolą części mieszkańców ulicy było nadanie jej właśnie nazwy A.. Zasadnie także Gmina podniosła zarzut (zamieszczony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wywody Sądu pierwszej instancji w tym zakresie zostały uczynione tak, jakby Sąd ten kontrolował zarządzenie zastępcze, a nie uchwałę rady gminy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro zmiana nazwy ulicy została dokonana przede wszystkim na żądanie mieszkańców, to organ gminy nie musiał dokonywać oceny dotychczasowej nazwy z punktu widzenia ww. art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1, mimo że uchwała ta została także podjęta w celu realizacji ustawy dekomunizacyjnej. W tej sprawie nie ulega wątpliwości, że nazwa ulicy H. winna zostać zmieniona na podstawie ustawy dekomunizacyjnej. Faktem powszechnie znanym jest, że dotychczasowy patron ulicy symbolizuje komunizm. A zatem fakt ten Sąd winien wziąć pod uwagę z urzędu. Pozwala mu na to przepis art. 106 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym "fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony". Okoliczność, że dotychczasowa nazwa narusza przepisy ustawy dekomunizacyjnej, nie jest kwestionowana także i przez mieszkańców tej ulicy. Wprost przeciwnie, dostrzegali oni konieczność zmiany tej nazwy, o czym świadczą zawarte w aktach składane przez nich pisma, w których domagają się zmiany nazwy ulicy, tyle tylko że oczekiwania co do zmienionej nazwy były różne. W świetle art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym przesłanką stwierdzenia przez sąd nieważności zaskarżonej uchwały jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa (por. wyrok NSA z 18.10.2016 r. II GSK 1650/16, LEX nr 2168693). W badanym przypadku, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tej istotności naruszenia prawa Sąd pierwszej instancji nie wykazał. Bowiem, jak już wyżej wyjaśniono, argumenty Sądu leżące u podstaw wydanego rozstrzygnięcia, a to naruszenie wskazanych przepisów k.p.a., brak uzasadnienia uchwały oraz naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, nie zostały podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżony wyrok narusza prawo w sposób skutkujący koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego. Brak bowiem było podstaw do stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie jej § 1 ust. 1 pkt 3. A w związku z tym, że istota sprawy niniejszej jest dostatecznie wyjaśniona, stosownie do treści art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpoznania skargi T.S. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała, w zakwestionowanym zakresie, odpowiada prawu. Nie budzi wątpliwości, że uchwały o nadaniu nazw ulicom zawierają przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym, a to uzasadnia nadanie im waloru prawa miejscowego (zobacz: uchwała 7 sędziów NSA z 11.04.2005 r. II OPS 2/05, opubl. ONSAiWSA z 2005 r., nr 5, poz. 88). Ustawa o samorządzie gminnym w art. 18 ust. 2 pkt 13 daje radzie gminy podstawę do podejmowania uchwał o nadaniu nazwy ulicy, co znajduje potwierdzenie w brzmieniu art. 6 i art. 7 tej ustawy. Jest to zatem wyraźnie określona podstawa kompetencyjna, uprawniająca do podejmowania takich uchwał przez organ stanowiący gminy. Norma art. 18 ust. 2 pkt 13 ww. ustawy przekazuje do wyłącznej właściwości rady gminy kwestie decydowania o nazwach ulic i placów, przez co w tym zakresie ustawa zachowała zasadę pełnej swobody społeczności lokalnej do podejmowania decyzji (por. wyrok NSA z 18.01.2017. II OSK 1039/15, dostępne w CBOSA). W niniejszej sprawie organ gminy skorzystał z uprawnienia przyznanego mu ustawą i zaskarżoną uchwałą dokonał zmiany nazw trzech ulic, w tym zmiany nazwy ulicy H. na A. Analizując zaskarżoną uchwałę (w zakwestionowanym przez skarżącą zakresie) i przedłożone przez organ dokumenty Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się istotnej sprzeczności zaskarżonej uchwały z prawem. Również i argumentacja skargi na taką sprzeczność nie wskazuje. Subiektywne przekonanie skarżącej, że przedmiotową uchwałą dokonano w istocie likwidacji ulicy, gdyż nadano jej nazwę ulicy już istniejącej, umiejscowionej równolegle do dotychczasowej ulicy H., a nie uwzględniono proponowanej przez nią nazwy, nie stanowi o sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i skargę oddalił. Niniejsza skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, albowiem zostały spełnione warunki o których mowa w art. 182 § 2 p.p.s.a. – skarżąca Gmina zrzekła się rozprawy, a pozostali uczestnicy postępowania nie wnieśli w ustawowym terminie o jej przeprowadzenie. Dotąd powiedziane pozwalało na orzeczenie jak w sentencji.