II OSK 3747/18

Dnia 5 czerwca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej V. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 3/18 w sprawie ze skargi V. K. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie wydania orzeczenia (znak: [...]) 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 maja 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 3/18 oddalił skargę V. K. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie wydania orzeczenia (znak: [...]). W skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia V. K., zaskarżając je w całości, zarzuciła naruszenie przepisów: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie dopuścił się bezczynności, w sytuacji gdy odwołania od decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej [...] zostało nadane w terminie na adres Komendanta Placówki Straży Granicznej [...]; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a., 12 k.p.a., 35 § 1 k.p.a. i 36 § 1 K.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, bowiem Szef Urzędu Do Spraw Cudzoziemców nigdy rozpoczął procedowania nad odwołaniem od decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej [...]. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zwrot poniesionych przez skarżącą kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że w sytuacji, gdy organ błędnie nie podejmuje żadnych czynności mających na celu merytoryczne rozpoznanie odwołania, kontrola takiej czynności odbywa się poprzez skargę na bezczynność. Jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie, stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej bezczynność polegającą na zaniechaniu wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje - na zasadach ogólnych - skarga do sądu administracyjnego (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 3 września 2013 r. sygn. akt. I OPS 2/13). Inne są także skutki instytucji przywrócenia terminu, a inne są skutki w zakresie uzupełnienia braków formalnych i w konsekwencji pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie przepis art. 193 zd. 2 P.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia, więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Zdaniem skarżącej Sąd Wojewódzki naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie dopuścił się bezczynności, w sytuacji gdy odwołanie od decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej [...] zostało nadane w terminie na adres Komendanta Placówki Straży Granicznej [...], jak również poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Zaznaczyć trzeba, że w postępowaniu kasacyjnym skuteczne kwestionowanie orzeczenia, jako naruszającego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., musi opierać się na uzasadnionym argumentacyjnie stanowisku, że takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest do wykazania, że doszło do uchybień proceduralnych oraz do uprawdopodobnienia, że stwierdzone uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej skardze takiej zależności skutecznie nie wykazano. Zasadniczym zagadnieniem występującym na gruncie ocenianej sprawy jest to, czy możliwe jest uwzględnienie skargi na bezczynność, która została wniesiona do sądu administracyjnego po wydaniu przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie, której dotyczy zarzut bezczynności (tj. po załatwieniu tej sprawy). Skarżąca kasacyjnie podnosi zarzut rażącego przekroczenia terminów załatwienia sprawy, albowiem Szef Urzędu Do Spraw Cudzoziemców nigdy rozpoczął procedowania nad jej odwołaniem od decyzji organu I instancji. Z akt sprawy wynika natomiast, że postępowanie odwoławcze zostało zakończone wydaniem postanowień: z dnia [...] września 2017 r. znak: [...] o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i z dnia [...] września 2017 r. znak: [...] stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wypada zatem podzielić pogląd wyrażony przez Sąd Wojewódzki, uznając za trafne stanowisko, zgodnie z którym skarga na bezczynność podlega oddalaniu w razie wniesienia jej do sądu po zakończeniu postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia. Niewątpliwie postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania (art. 134 K.p.a.), kończy postępowanie administracyjne, zamyka bowiem drogę do wydania przez organ II instancji jednej z decyzji określonych w art. 138 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 676/12, dostępny, [w:] CBOSA). Zasadniczym celem skargi na bezczynność organu, (jak również na przewlekłe prowadzenie postępowania) jest dyscyplinowanie organu administracji poprzez zwalczanie niepożądanego stanu polegającego na braku należytej aktywności organu. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1-3 P.p.s.a., uwzględnienie takiej skargi polega na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, a także - zgodnie z § 1a wskazanego przepisu - stwierdzeniu czy bezczynność (przewlekłość) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Celem skargi na bezczynność jest zatem wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Mając na względzie ratione temporis, skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona do chwili "ustania stanu bezczynności", to jest do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo podjęcia czynności. Natomiast jeżeli organ wydał decyzję (lub w inny sposób zakończył postępowanie) przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, to brak jest podstaw do uznania, że organ ten pozostaje w bezczynności. Jak wskazano wyżej celem skargi na bezczynność nie jest samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu poprzez doprowadzenie do załatwienia określonej sprawy administracyjnej. Przyjęcie poglądu o dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność już po wydaniu rozstrzygnięcia kończącego sprawę, prowadziłoby w konsekwencji do trudnej, do zaakceptowania sytuacji, w której przedmiotowa skarga do sądu administracyjnego mogłaby być wniesiona w dowolnym właściwie czasie, czyli nawet wiele lat po wydaniu orzeczenia kończącego postępowanie. "W demokratycznym państwie prawa, zasada stabilizacji stosunków prawnych odgrywa niebagatelne znaczenie i trudno doszukać się racji przemawiających, w ocenianym przypadku, za dopuszczalnością czynienia wyjątku od tej zasady" (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn.. akt II OSK 853/17, LEX nr 2345709). Także kwestia dotycząca ewentualnej odpowiedzialności cywilnej za szkodę spowodowaną bezczynnością organu nie uzasadnia możliwości skutecznego wnoszenia przedmiotowej skargi do sądu administracyjnego po wydaniu orzeczenia kończącego postępowanie. Odnotować trzeba, że w niniejszej sprawie Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wydał dwa postanowienia z dnia [...] września 2017 r. (o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania), zaś datą wniesienia skargi jest dzień [...] grudnia 2017 r. Stąd też Sąd Wojewódzki prawidłowo oddalił skargę, nie badając zasadności podniesionych w niej zarzutów. Należy przy tym zauważyć, że zasadnicza część zarzutów skargi dotyczy kwestii związanych z oceną legalności powołanych wyżej postanowień Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, a nie kwestii bezczynności organu. Prawidłowo też Sąd Wojewódzki uznał skargę za dopuszczalną i poddał ją merytorycznej ocenie. Wydanie przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę przed wniesieniem skargi na bezczynność nie stanowi bowiem przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.