IV SAB/Wa 3/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Alina Balicka Sędziowie: sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi V. K. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie wydania orzeczenia (znak: [...]) oddala skargę I. Przedmiotem zaskarżenia wskazanym w skardze obywatelki [...] – [...] (dalej: "skarżąca", "cudzoziemka"), reprezentowanej przez radcę prawnego [...], jest bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: "organ", "Szef", "organ odwoławczy") w przedmiocie wydania decyzji w sprawie zobowiązania skarżącej do powrotu (znak: [...]). II. Stan sprawy przedstawia się następująco. II.1. Komendant Placówki Straży Granicznej [...] decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] orzekł o zobowiązaniu [...] do powrotu w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji oraz zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres 6 miesięcy od dnia wykonania decyzji lub upływu terminu dobrowolnego powrotu, w przypadku braku informacji o wykonaniu decyzji, terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen na okres 3 lat od dnia wykonania decyzji, na wypadek, jeżeli cudzoziemka w terminie określonym w decyzji, nie opuści terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub przekroczy lub będzie usiłowała przekroczyć granicę wbrew przepisom prawa. Decyzja została doręczona stronie w dniu 16 maja 2017 r. W dniu 25 lipca 2017 r. ustanowiony w trakcie postępowania odwoławczego pełnomocnik, radca prawny [...], złożył za pośrednictwem operatora pocztowego oraz organu I instancji odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia tegoż odwołania. II.2. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z [...] września 2017 r. znak: [...] orzekł o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W tym samym dniu Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem znak: [...] stwierdził również uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Powyższe rozstrzygnięcia zostały zaskarżone przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd ten prawomocnymi wyrokami z dnia 20 marca 2018 r. (sprawy IV SA/Wa 2772/17 oraz IV SA/Wa 2773/17) skargi oddalił. II.3. Pełnomocnik skarżącej pismem z dnia 7 listopada 2017 r. wezwał organ odwoławczy do usunięcia naruszenia prawa wskazując, że jego zdaniem odwołanie zostało wniesione z zachowaniem terminu i domagając się jego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wezwania pełnomocnik skarżącej powtórzył argumentację zawartą w skardze na ww. postanowienia z dnia [...] września 2017 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał wezwanie za nieuzasadnione. III.1. Pełnomocnik skarżącej (radca prawny) wniósł następnie skargę na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w sprawie wydania orzeczenia (znak: [...]), zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. przez "rażące przekroczenie terminów" do załatwienia sprawy i wniósł o: - zobowiązanie Szefa Urzędu Do Spraw Cudzoziemców do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie trzydziestu dni od daty doręczenia akt organowi; - dokonania kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego oraz bezczynności organu, którego dotyczy skarga; - na podstawie art. 6 Ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w związku z art. 149 p.p.s.a. o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skarg do sądu; - wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art 154 § 6 p.p.s.a.; - zasądzenie kosztów postępowania w tym również kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. III.2. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ przedstawił stan sprawy oraz wskazał, że postępowanie odwoławcze zostało zakończone wydaniem postanowień: - z dnia [...] września 2017 r. znak: [...] o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, oraz - z dnia [...] września 2017 r. znak: [...] stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). VI.2. W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma ocena skutków wniesienia skargi na bezczynność organu już po zakończeniu postępowania administracyjnego (tj. po wydaniu przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wskazanych wcześniej postanowień z dnia [...] września 2017 r.). Oczywiste jest bowiem, że postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a.) kończy postępowanie administracyjne, zamyka bowiem drogę do wydania przez organ II instancji jednej z decyzji określonych w art. 138 k.p. (por. np. wyrok NSA z dnia 23 listopada 1984 r., II SA 1284/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 111; wyrok NSA z dnia 20 lipca 2012 r., I OSK 676/12 – CBOSA; K. Glibowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, 24 wyd., Legalis 2018, Nb 3 do art. 134). Stąd też postanowienie to podlega kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. IV.3. Podzielić należy pogląd, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania podlega oddaleniu w razie stwierdzenia, że organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości w momencie wniesienia skargi do sądu (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., II OSK 853/17; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2016 r., IV SAB/Wa 41/16 – CBOSA). W takim przypadku sąd administracyjny nie bada, czy organ pozostawał w bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. W piśmiennictwie wyrażono co prawda pogląd, że w takim przypadku skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako niedopuszczalna z innych przyczyn. W chwili wniesienia skargi nie istnieje bowiem już przedmiot zaskarżenia, czyli stan przewlekłości postępowania/bezczynności (por. P. Kornacki, Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego, Warszawa 2014 r., rozdział III). Więcej argumentów przemawia jednak na rzecz tezy, że skarga winna być w takim przypadku oddalona, (zob. np. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63). Podobne stanowisko sformułowano w piśmiennictwie (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 615). Autorzy wspomnianego komentarza stwierdzają: "Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść aż do czasu załatwienia przez właściwy organ sprawy przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności. W obecnym stanie prawnym, sąd oddala prawidłowo wniesioną skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania wyłącznie, gdy stwierdzi, że organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości w momencie wniesienia skargi do sądu". Prezentowany tu pogląd jest zbieżny z uzasadnieniem nadania nowego brzmienia art. 149 § 1 p.p.s.a. nowelą z 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015, poz. 658). W uzasadnieniu do prezydenckiego projektu nowelizacji p.p.s.a. (druk sejmowy nr 1633/VII kadencja) stwierdzono: "W związku z powyższym proponuje się przyznanie sądom kompetencji do stwierdzania, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby zobowiązywania do wydania aktu lub dokonania czynności. Taka regulacja stworzy realny system ochrony obywateli przed przewlekłym prowadzeniem postępowania w powiązaniu z powołaną ustawą o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych. Sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostaje w bezczynności lub przewlekłości". Zdaniem Sądu, przeciwko odrzuceniu w takim przypadku skargi przemawia zasada rozstrzygania spraw wyrokiem (art. 132 p.p.s.a. w zw. z art. 45 Konstytucji RP) oraz brak jednoznacznej normy upoważniającej sąd do odrzucenia skargi w takim przypadku. Zasygnalizowane wyżej rozbieżności, jakie występują w orzecznictwie i doktrynie, nie pozwalają, zdaniem Sądu, na objęcie omawianej tu sytuacji przesłanką "niedopuszczalności skargi z innych przyczyn". Sytuacje wątpliwe winny być bowiem rozstrzygane na rzecz zasady, a nie wyjątku (exceptiones non sunt extendendae). Za oddaleniem skargi w omawianym przypadku przemawia geneza oraz podstawowy cele skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, tj. doprowadzenie do usunięcia tych niepożądanych przez ustawodawcę stanów (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2015 r., II FSK 344/13, gdzie stwierdzono: "Istotą ochrony udzielanej przez sądy administracyjne w przypadku wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest, w razie uwzględnienia skargi, do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności, bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa".). Wyraźnie wskazuje na to również systematyka art. 149 p.p.s.a., gdzie dopiero w dalszej kolejności wskazuje się na dodatkowe elementy wyroku uwzględniającego skargę (§ 1a - § 2). W przypadku wniesienia skargi do sądu po wydaniu decyzji ten podstawowy cel skargi nie może być już osiągnięty. Inaczej rzecz kształtuje się w razie wydania decyzji po wniesieniu skargi – wówczas skarga realizuje swe podstawowe założenie. Celem nowelizacji art. 149 p.p.s.a. dokonanej ustawą z 9 kwietnia 2015 r. było uregulowanie takiej właśnie sytuacji. Innymi słowy, dodanie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. miało na celu odejście od praktyki częściowego umarzania postępowania (w zakresie zobowiązania do wydania aktu) w sytuacji, gdy skarga w chwili jej wniesienia była w pełni uzasadniona (tj. istniał stan bezczynności lub przewlekłości), a organ następnie wydał decyzję. Celem nowelizacji w żadnym przypadku nie było natomiast wprowadzenie możliwości merytorycznego orzekania w razie wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania już po wydaniu decyzji. Z powołanego wyżej fragmentu uzasadniania nowelizacji wynika zresztą wprost, że w takim przypadku skarga winna być oddalona. W przeciwnym razie skarga ta, której podstawowym celem jest doprowadzenie do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej w formie przewidzianej przez przepisy prawa, pełniłaby w praktyce jedynie funkcję swoistego wniosku o wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie stronie sumy pieniężnej od organu, przy czym – o czym mowa niżej – możliwość złożenia skargi nie byłaby tu ograniczona jakimkolwiek terminem. Po drugie, przyjęcie poglądu o możliwości wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania doprowadziłoby do sytuacji, w której środek zaskarżenia, którym jest skarga do sądu administracyjnego, mógłby być wniesiony w każdym czasie, nawet wiele lat po wydaniu decyzji. Zdaniem Sądu, bez wyraźnego rozstrzygnięcia ustawowego w tej materii, nie można przyjmować rozwiązania podważającego zasadę możliwości wnoszenia skargi w określonym czasie (art. 53 p.p.s.a.). Zasada ta ma istotne znaczenie z punktu widzenia stabilizacji stosunków prawnych (art. 2 Konstytucji RP). Warto dodać, że w dotychczasowym orzecznictwie i piśmiennictwie niestosowanie terminów przewidzianych w powołanym przepisie p.p.s.a. do skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania uzasadniano możliwością skutecznego wniesienia takich skarg do chwili ustania stanu bezczynności lub przewlekłości. W ocenie Sądu, również aspekt związany z ewentualną odpowiedzialnością cywilną administracji za bezczynność lub przewlekłość nie uzasadnia możliwości skutecznego wnoszenia przedmiotowych skarg do sądu administracyjnego po zakończeniu postępowania. Po pierwsze, uboczny aspekt danej instytucji prawnej, a takie znaczenie ma odpowiedzialność cywilna administracji wobec instytucji skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nie powinien determinować podstawowych zasad rządzących tym środkiem zaskarżenia uregulowanym w ustawie proceduralnej i ściśle związanym z postepowaniami administracyjnymi wskazanymi w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Po drugie, strona należycie dbająca o własne interesy winna niezwłocznie wykorzystywać środki prawne zmierzające do zwalczania bezczynności lub przewlekłości, przewidziane w art. 37 k.p.a. oraz ewentualnie te określone w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Staranności takiej nie wykazuje podmiot, który oczekuje z wniesieniem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania do zakończenia postepowania administracyjnego. Wskazany w art. 417¹ § 3 k.c. wymóg uzyskania tzw. prejudykatu jest właśnie przejawem powszechnie akceptowanej w prawie cywilnym zasady vigilantibus iura sunt scripta. Ubocznie warto dodać, że określony w art. 417¹ § 3 k.c. warunek "stwierdzenia we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji" spełnia nie tylko skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale również zażalenie przewidziane w art. 37 k.p.a. (por. np. E. Bagińska, [w:] System prawa administracyjnego. Tom 12. Odpowiedzialność odszkodowawcza w administracji, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego i A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 359). Zdaniem Sądu, brak jest również podstaw do odmiennego traktowania, w aspekcie skutków wniesienia skargi po wydaniu decyzji w sprawie, skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W szczególności, art. 149 p.p.s.a. nie daje podstaw do podejmowania odmiennych rozstrzygnięć z tego powodu. Rozwiązanie takie jest w pełni zrozumiałe jeżeli zważy się, że celem wprowadzenia w 2011 r. zażalenia oraz skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania było uniknięcie sytuacji, w których skarga na bezczynność mogłyby zostać oddalona w sytuacji, gdy organ nie wydał decyzji z uwagi na nieefektywne postępowanie, jednak nie pozostawał zupełnie bezczynny. W uzasadnieniu rządowego projektu nowelizacji k.p.a. i p.p.s.a. (przeprowadzonej ustawą z 3 grudnia 2010 r.), stwierdza się: "Proponowana zmiana treści art. 37 powoduje przyznanie stronom postępowania administracyjnego prawa skarżenia nie tylko bezczynności organów administracji publicznej, ale również przewlekłości prowadzonego przez te organy postępowania. Obecne przepisy Kodeksu nie pozwalają na skarżenie przewlekłości postępowania, co w efekcie powoduje, że organy administracji publicznej dość często prowadzą postępowanie w sposób nieefektywny, wykonując szereg czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonując czynności pozorne, co powoduje, że formalnie nie są bezczynne. Na lukę prawną w tym zakresie zwracał niejednokrotnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, a ostatnio również Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu. Rozszerzenie prawa do złożenia zażalenia do organu wyższej instancji na przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało również ten skutek, że przewlekłość postępowania, analogicznie jak obecnie bezczynność (niezałatwienie sprawy w terminie), będzie podlegać kognicji sądów administracyjnych, które będą mogły ukarać grzywną organ prowadzący postępowanie w sposób przewlekły" (druk sejmowy 2987/VI kadencja). Celem tym nie było natomiast umożliwienie merytorycznego rozpoznawania skarg na przewlekłe prowadzenie postepowania wniesionych po zakończeniu tego postępowania. Cel taki nie wynika również z przyjmowanych w aktualnym orzecznictwie i piśmiennictwie definicji "bezczynności" i "przewlekłości". Otóż przez pojęcie "bezczynności" rozumie się niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia wskutek niepodejmowania żadnych istotnych czynności w sprawie. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3097/12, CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 77). Warto również zwrócić uwagę na paradoksalne skutki odmiennego traktowania skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania z uwagi na wydanie decyzji przez organ przed wniesieniem tych skarg. Organ, który przekroczył termin wydania decyzji nie podejmując jakichkolwiek istotnych czynności przed wydaniem decyzji (czyli pozostający w bezczynności) byłby w lepszej sytuacji procesowej niż organ, który przekroczył ten termin starając się jednak prowadzić postępowanie wyjaśniające (chociażby w sposób nieefektywny lub opieszały). Reasumując, zdaniem Sądu skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie podlega merytorycznej ocenie w sytuacji, gdy na dzień jej wniesienia nie istniał stan bezczynności lub przewlekłości. W niniejszej sprawie Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wydał dwa postanowienia z dnia [...] września 2017 r. (pierwsze o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz drugie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania), zaś datą wniesienia skargi jest dzień 4 grudnia 2017 r. Stąd też Sąd oddalił skargę a limine, nie badając zasadności podniesionych w niej zarzutów. Ubocznie tylko należy zauważyć, że zasadnicza część skargi dotyczy kwestii związanych z oceną legalności powołanych wyżej postanowień Szefa Urzędu z dnia [...] września 2017 r., a nie kwestii bezczynności lub przewlekłości. IV.4. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.