II SA/Ol 284/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. R. na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia "[...]" w sprawie o sygn. akt "[...]" oddala skargę. "[...]"- właściciele lokalu "[...]" (dalej jako "wnioskodawcy"), pismem z dnia 22 grudnia 2015 r. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w "[...]" (dalej jako: "organ nadzoru budowlanego" lub "PINB") z żądaniem doprowadzenia budynku mieszkalnego wielorodzinnego i terenu zewnętrznego przy "[...]"do stanu zgodnego z prawem oraz przeprowadzenie kontroli tego budynku i terenu zewnętrznego. Wskazali, że budynek i teren zewnętrzny pozostają nadal w budowie, gdyż inwestor nie uzyskał decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Wnieśli również o udzielenie odpowiedzi na pytania: 1) jakie czynności podjął PINB po otrzymaniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 sierpnia 2014 r., aby doprowadzić wskazany budynek i teren do stanu zgodnego z prawem? 2) jakie czynności podjął PINB w związku z protokołem z kontroli przeprowadzonej w dniu 7 lutego 2014 r. w użytkowanym obiekcie budowlanym, w którym stwierdzono nieprawidłowości dotyczące wentylacji lokalu nr "[...]"? Po wymianie korespondencji z organem nadzoru budowlanego, "[...]" (dalej jako "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność PINB wskazując, że organ pomimo kilkukrotnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie wszczął postępowania administracyjnego i nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt II SAB/Ol 49/17, zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w "[...]"do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 22 grudnia 2015 r. w terminie 14 dni; stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 22 grudnia 2017 r. skarżący wezwał organ nadzoru budowlanego do wykonania powyższego wyroku tut. Sądu. Postanowieniem z dnia 2 stycznia 2018 r., PINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z przyległym terenem na działce "[...]"- inwestycji objętej decyzją Starosty "[...]"nr "[...]"z dnia 6 sierpnia 2010 r., udzielającą pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na zmianie sposobu użytkowania budynku hotelowego na budynek mieszkalny ("[...]". W uzasadnieniu postanowienia PINB podał, że zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor i tylko inwestor może ubiegać się o pozwolenie na użytkowanie obiektu. Zaznaczył, że uwzględnił wskazany w uzasadnieniu wyroku WSA w Olsztynie pogląd, że na gruncie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, dopuszcza się sytuacje, kiedy nie zawsze stroną takiego postępowania jest inwestor ze względu na "niezbędność uwzględnienia okoliczności zbycia cywilnego prawa podmiotowego po stronie inwestora i w efekcie przyznanie tego uprawnienia innemu podmiotowi". PINB stwierdził, że z uwagi na brak stosownych pełnomocnictw obecnych współwłaścicieli, wnioskodawcy nie wykazali, że reprezentują inwestora. Zdaniem organu, istotą postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest wypełnienie przez inwestora obowiązków nakazanych w art. 57 Prawa budowlanego, polegających na przedłożeniu wymaganej dokumentacji, czego wnioskodawcy również nie uczynili. PINB dodał, że odmowę wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie uzasadniało ponadto prowadzenie postępowania w sprawie istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę i przepisów podczas realizacji inwestycji objętej decyzją Starosty "[...]"z dnia 6 sierpnia 2010 r., o którym poinformowano wnioskodawców pismem z dnia 11 kwietnia 2017 r. i do czasu zakończenia tego postępowania zmierzającego do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, nie można wydać pozwolenia na użytkowanie. W dniu 13 kwietnia 2018 r. skarżący złożył skargę na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego prawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt. II SAB/OI 49/17 w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 22 grudnia 2015 r. Wniósł o wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, gdyż w jego ocenie PINB nie wykonując wyroku WSA w Olsztynie podważa lub lekceważy orzeczenie i powagę Sądu, a także z uwagi na charakter i wagę sprawy - życie i zdrowie mieszkańców budynku. Skarżący wniósł ponadto o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości połowy określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania w terminie aktu administracyjnego w sprawie z wniosku z dnia 22 grudnia 2015 r. i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podał, że postanowieniem z dnia 2 stycznia 2018 r. PINB odmówił wszczęcia postępowania z przedmiotowego wniosku. W dniu 10 stycznia 2018 r. złożył pismo z żądaniem uzupełnienia postanowienia co do rozstrzygnięcia, z uwagi na niezgodność rozstrzygnięcia z treścią żądania skarżącego. Następnie, w dniu 21 lutego 2018 r. ponownie wezwał organ do wykonania prawomocnego wyroku i złożył ponaglenie w niniejszej sprawie. Skarżący zarzucił, że PINB nie rozpoznał przedmiotowego wniosku, pomimo wydania postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru budowlanego wniósł o jej oddalenie. PINB wyjaśnił, że skarżący jest współwłaścicielem budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w sprawie którego od kilku lat toczy się postępowanie, w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, między innymi na wniosek skarżącego. Po otrzymaniu prawomocnego orzeczenia i akt z Sądu PINB podjął ponownie procedowanie w sprawie. W dniu 2 stycznia 2018 r. postanowieniem nr 01.2018 organ nadzoru budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. PINB wyjaśnił ponadto, że pismem z dnia 29 stycznia 2018 r. rozszerzono przedmiot tego postępowanie o istotne odstępstwa dotyczące projektu zagospodarowania opisanej działki, o czym poinformowano przedstawicieli zarządu nieruchomości i wnioskodawców. Pismem tym poinformowano wnioskodawców, że w lokalu stanowiącym ich własność zostaną przeprowadzone czynności kontrolne, w celu ustalenia stanu faktycznego dotyczącego tego lokalu, gdyż przedłożona w dniu 28 marca 2017 r. inwentaryzacja budynku i działki nie obejmowała tego lokalu. Wyjaśnił, że wnioskodawcy jako jedyni nie wpuszczają do lokalu ani przedstawicieli PINB w "[...]", ani pracowników biura projektowego, któremu zlecono wykonanie inwentaryzacji. W dniu 26 lutego 2018 r. w wyznaczonym terminie, po prawidłowym powiadomieniu, wnioskodawcy ponownie nie wpuścili inspektorów do lokalu, podobnie jak miało to miejsce w dniach 14 marca 2017 i 27 kwietnia 2017 r. PINB wskazał ponadto na problemy kadrowe w Inspektoracie. Na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]"podał, że skarżący utrudnia postępowanie w przedmiocie istotnych odstępstw od projektu budowlanego budynku, Podał, że jest jedyną osobą w Wydziale upoważnioną do wydawania orzeczeń. Stwierdził też, że na postanowienie z dnia 2 stycznia 2018 r., nie wniesiono zażalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 154 § 1- § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a.") w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 powołanego artykułu, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1 wskazanego przepisu, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu, służy roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Odszkodowanie, o którym mowa w § 4 art. 154 p.p.s.a., przysługuje od organu, który nie wykonał orzeczenia sądu. Jeżeli organ w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia wniosku o odszkodowanie nie wypłacił odszkodowania, uprawniony podmiot może wnieść powództwo do sądu powszechnego. Grzywnę, o której mowa w § 1 wskazanego przepisu, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z cytowanego art. 154 § 1 p.p.s.a. wynikają dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd mógł organowi administracji wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ ten musi pozostawać w bezczynności po wyroku, po drugie, wymierzenie grzywny jest możliwe po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku. Wyjaśnić należy, że przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. O niewykonaniu wyroku można, zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie - bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania - nie zostało wydane, bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Należy również wskazać, że skarga o wymierzenie organowi grzywny jest skargą w odrębnej, samodzielnej ze względu na jej podstawy prawne, sprawie. Nie mają do niej zastosowania terminy do wniesienia skargi, określone w art. 53 p.p.s.a., zatem strona może ją wnieść w każdym czasie, gdy organ nie wykonuje wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jedynym warunkiem wniesienia tej skargi jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Skarżący przed wniesieniem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt II SAB/Ol 49/17, pismem z dnia 22 grudnia 2017 r. wezwał organ do wykonania przedmiotowego wyroku. Tym samym, tryb wymagany do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 154 p.p.s.a. został w niniejszej sprawie zachowany, wobec czego Sąd mógł przystąpić do merytorycznego rozpoznania skargi. Istotne znaczenie dla rozpoznawanej sprawy ma także treść § 3 art. 154 p.p.s.a. stanowiącego, że wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Zatem, a contrario wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy przed wniesieniem skargi uzasadnia umorzenie postępowania lub oddalenie skargi. Ponadto, oceniając zasadność skargi na niewykonanie wyroku Sąd bierze pod uwagę stan istniejący w dacie jej wniesienia (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1341/11, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa. gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Podkreślić też należy, że skuteczność skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu zależy od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku bez zbędnej zwłoki i wykonał wytyczne sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności. Nie przesądza zatem o niewykonaniu wyroku wydanie rozstrzygnięcia, niezgodnego z oczekiwaniami strony domagającej się działania organu (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 470/16, CBOSA). Powyższym wyrokiem Sąd zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w "[...]"do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 22 grudnia 2015 r. w terminie 14 dni; stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał m.in., że zobowiązał PINB do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni przez przeprowadzenie postępowania w zakreślonym przedmiocie, bądź też wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia takiego postępowania. Akta sprawy o sygnaturze II SAB/Ol 49/17 zostały zwrócone organowi dnia 4 października 2017 r. W dniu 2 stycznia 2018 r. PINB wydał postanowienie, którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z przyległym terenem na działce "[...]"- inwestycji objętej decyzją Starosty "[...]"z dnia 6 sierpnia 2010 r., udzielającą pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na zmianie sposobu użytkowania budynku "[...]". Postanowienie to doręczono skarżącemu dnia 3 stycznia 2018 r. Z powyższego wynika, że organ wprawdzie uchybił wyznaczonemu przez Sąd terminowi, lecz na dzień wniesienia skargi, tj. 13 kwietnia 2018 r., sprawa była rozpoznana i rozstrzygnięta. Z tej przyczyny zarzutu niewykonania wyroku tut. Sądu z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt II SAB/Ol 49/17, nie można uznać za zasadny. Powtórnie należy zaznaczyć, że na ocenę istnienia bezczynności organu, o której mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a. nie ma wpływu prawidłowość wydanego po wyroku Sądu rozstrzygnięcia, lecz tylko to, czy zostało faktycznie wydane. Okoliczność, że skarżący nie zgadza się z postanowieniem organu nadzoru budowlanego z dnia 2 stycznia 2018 r. nie ma zatem w sprawie niniejszej żadnego znaczenia. W ramach postępowania toczącego się w trybie art. 154 p.p.s.a., na skutek skargi na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd nie ma możliwości merytorycznej weryfikacji aktu wydanego w wykonaniu takiego wyroku. Postanowienie PINB kończące postępowanie z przedmiotowego wniosku podlegać mogło weryfikacji jedynie w odrębnym postępowaniu. W postanowieniu z dnia 2 stycznia 2018 r. organ administracji pouczył skarżącego o prawie wniesienia zażalenia, z którego to uprawnienia skarżący, według wyjaśnień organu administracji złożonych na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r., nie skorzystał. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do uwzględniania skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.