VII SAB/Wa 25/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), sędzia WSA Tadeusz Nowak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] "[...]" sp. z o.o. z/s w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawie pozwolenia na budowę bocznicy kolejowej oddala skargę W dniu 22 listopada 2016 r. Przedsiębiorstwo Przerobu Złomu Metali [...] sp. z o. o. w [...] złożyło do Wojewody [...] wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji pod nazwą "Budowa Bocznicy Kolejowej Przedsiębiorstwa [...] sp. z o. o. w [...] przy łącznicy kolejowej [...] - [...] ". Organ wezwał w dniu 29 listopada 2016 r. inwestora do uzupełnienia wniosku o pozwolenie na budowę wyżej wskazanej bocznicy kolejowej, złożonego w tutejszym organie w dniu 22 listopada 2016 r., na podstawie art. 64 kpa, wskazując jednocześnie, że nieuzupełnienie braków formalnych wniosku będzie prowadziło do pozostawienia sprawy bez rozpoznania. Przedmiotem uzupełnienia wniosku było nałożenie na inwestora obowiązku polegającego na wykazaniu, że inwestycja z uwagi na swój charakter bądź obszar inwestycji pozostaje kompetencji wojewody. Ponadto inwestor został wezwany do złożenia prawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz przedłożenia do wniosku zaświadczeń projektantów o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu terytorialnego (zgodnie z punktem F.1.2 obowiązującego na dzień złożenia dokumentacji, wzoru wniosku o pozwolenie na budowę). Inwestor w dniu 6 grudnia 2016 r. odpowiadając na wezwanie wskazał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jako podstawę prawną do wydania przez Wojewodę w całości decyzji o pozwoleniu na budowę oraz fakt konieczności połączenia bocznicy z linią kolejową, co zdaniem inwestora oznacza, że to wojewoda jest organem właściwym do wydania decyzji. W zakresie poprawności oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, inwestor oświadczył, że zostały wypełnione prawidłowo. (Inwestor wskazuje użytkowanie wieczyste jako podstawę dysponowania gruntem oraz stosunek zobowiązaniowy dla działki będącej w użytkowaniu wieczystym [...], a jako właściciela w oświadczeniu podaje spółkę [...]. Organ w związku z tym zauważył, że jeżeli zatem spółka jest właścicielem to powinna wskazać własność jako tytuł prawny, jeżeli zaś jest użytkownikiem wieczystym bądź posiada umowę z właścicielem to powinien wskazać prawidłowo właściciela gruntu). W zakresie uprawnień projektantów, inwestor wskazał, że zaświadczenia te są zamieszczone w projekcie budowlanym. Wojewoda wskazał, że w stanie prawnym obowiązującym w chwili złożenia wniosku tj. od listopada 2016 do 31 grudnia 2016 roku, zaświadczenia stanowiły zarówno część projektu budowlanego jak i były załącznikiem do wniosku o pozwolenie na budowę. W rezultacie Wojewoda [...] uznał, że inwestor nie uzupełnił wniosku zgodnie z wezwaniem nałożonym przez organ w zakresie właściwego złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie dołączył również brakujących zaświadczeń projektantów, tym samym w dniu 19 grudnia 2016 r. organ powiadomił inwestora że sprawa została pozostawiona bez rozpoznania. W dniu 29 grudnia 2016 r. Przedsiębiorstwo Przerobu Złomu Metali [...] sp. z o. o. złożyło zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na niezałatwienie przez Wojewodę [...] w terminie wniosku z dnia 21 listopada 2016 r. o wydanie pozwolenia na budowę bocznicy kolejowej Przedsiębiorstwa [...] sp. z o. o. w [...] przy łącznicy kolejowej [...] -[...]. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wyznaczenia Wojewodzie [...] dodatkowego terminu do załatwienia sprawy, z uwagi na fakt, że pismem z dnia 19 grudnia 2016 r. tutejszy organ poinformował inwestora o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania. Skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania o pozwolenie na budowę bocznicy kolejowej. Organowi zarzucił naruszenie: przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego [Dz. U. 1960 Nr.153 poz. 1270), w szczególności: art. 6 poprzez brak działania na podstawie przepisów prawa, uchylanie się od wystawienia postanowień i orzeczeń, art. 12 poprzez brak szybkości i wnikliwości przy ocenie złożonego wniosku oraz opóźnianie w przekazywaniu akt sprawy organowi wyższej instancji, art. 19 poprzez bezzasadne nakładanie wymogu na wnioskodawcę wykazywania, że Wojewoda [...] jest właściwym organem do załatwienia wniosku, art. 37 poprzez nie Załatwienie sprawy w ustawowo określonym terminie - jednego miesiąca, co ma związek z art. 35 ust. 6a ustawy Prawo budowlane z uwagi, że wniosek dotyczy przedsięwzięcia znacząco oddziałowującego na środowisko, art. 64 & 2 poprzez odmowę wszczęcia postępowania z powodu braków formalnych wniosku, mimo że organ posiada kompletny wniosek od dnia jego złożenia oraz: przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 1994 Nr. 89 poz. 414) art. 32 ust. 4 pkt. 2 poprzez brak zastosowania, nie uznanie trzech oświadczeń o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako złożonych poprawnie, art. 33 ust. 2 pkt. 1 poprzez brak zastosowania, nie zaliczenie zaświadczeń projektantów jako złożonych, art. 12 ust. 7 poprzez brak zastosowania, nie uznania poprawności zaświadczeń projektantów, art. 35 ust. 1 poprzez nie przeprowadzenie oceny merytorycznej wniosku, mimo że wniosek tego wymagał i był kompletny, art. 35 ust 6a poprzez brak zwrócenia uwagi na rodzaj zamierzenia budowlanego i bezzasadne przeciąganie sprawy, gdzie w odniesieniu do terminów załatwienia sprawy pozwolenia na budowę dla przedsięwzięcia znacząco oddziałowującego na środowisko przepis przekierowuje do przepisu art. 37 ustawy kodeks postępowania administracyjnego i art. 11 ustawy o swobodzie gospodarczej, art. 82 ust. 3 poprzez brak zastosowania, uchylanie się od załatwienia sprawy o pozwolenie na budowę bocznicy kolejowej. Podnosząc te zarzuty wnosił o : 1) zobowiązanie Wojewody [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, 3) zobowiązanie Wojewody [...] do ukarania dyscyplinarnego pracowników winnych niezałatwienia sprawy w terminie, 4) na podstawie art. 6 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr. 34, poz. 173) w związku z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr. 153, poz. 1270) wnoszę o orzeczenie, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, 5) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 & 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wysokości 50 000 złotych, z uwagi że organ niewiele pracował, a niezbędne dla sprawy ustalenia prawne przerzucił na wnioskodawcę ograniczając jego czas pracy na zarządzanie przedsiębiorstwem. 6) zasądzenie kosztów postępowania. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Ze względu na treść art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), dalej zwanej p.p.s.a., sądowa kontrola działalności organów administracji publicznej obejmuje również sprawy dotyczące bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekle prowadzonego postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy, prowadzonej przez organ zauważyć należy, że skarga została poprzedzona wniesieniem zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., co stanowi spełnienie przesłanki, o której mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. Kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest kwestia, czy zastosowana przez organ sankcja w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania była trafnym sposobem zakończenia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę dla planowanego przez skarżącą przedsięwzięcia, opisanego we wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 21 listopada 2016 r., który wpłynął do organu w dniu 22 listopada 2016 r. Jednocześnie zauważyć należy, że bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej, właściwy w sprawie której dotyczy podanie, pozostaje bezczynnym i na tę jego bezczynność służy skarga do sądu administracyjnego. W kontrolowanej sprawie czynność pozostawienia wniosku bez rozpoznania Wojewoda [...] podjął w wyniku bezskutecznego upływu terminu, jaki wyznaczył Spółce na usunięcie braków wniosku o pozwolenie na budowę. Wezwania do usunięcie braków - w postaci pisma z dnia 29 listopada 2016 r. - Wojewoda dokonał w trybie art. 64 § 2 k.p.a., uprzedzając zarazem o skutkach nieusunięcia braków wniosku w terminie siedmiu dni od daty doręczenia przedmiotowego pisma. Przede wszystkim odnotować warto, że niewątpliwie tylko prawidłowy formalnie wniosek może spowodować wszczęcie postępowania w sprawie administracyjnej i w konsekwencji wykreować obowiązek właściwego organu administracji publicznej załatwienia sprawy w sposób określony w art. 104 k.p.a. Skoro przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczynane jest również na żądanie strony, to oznacza, że wszczęcie postępowania administracyjnego jest możliwe tylko na podstawie takiego podania (żądania) skierowanego do organu administracji publicznej, które czyni zadość wymaganiom prawnym określonym w art. 63 § 2 i 3 lub 3a k.p.a. i czyni zadość także ewentualnym dalszym wymaganiom prawnym, określonym innymi przepisami (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2010 r., II GSK 911/09; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2014 r., s. 330 oraz s. 312 i powołane tam orzecznictwo). Z treści art. 63 § 2 i 3 k.p.a. wynika, że podanie powinno wskazywać osobę, od której pochodzi oraz jej adres, a także określać żądanie; musi być też podpisane. Natomiast art. 64 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Oceniając obowiązki nałożone przez Wojewodę [...] na skarżącą spółkę wskazać należy, że oczekiwanie przez organ złożenia prawidłowego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, niewątpliwie było uzasadnione. Niewątpliwie, warunkiem formalnym wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę jest złożenie przez inwestora jedynie oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pod rygorem odpowiedzialności karnej. Złożenie przez inwestora takiego oświadczenia co do zasady jest wystarczające. Jednakże w przypadku powstania w tym zakresie jakichkolwiek uzasadnionych wątpliwości, czy też wyłaniających się z akt sprawy niejasności na tym tle, organ ma prawo żądać wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnie z art. 4 ustawy Prawo budowlane, przez przedstawienie stosownych dokumentów (wypis z ksiąg wieczystych, wypis z rejestru gruntów, umowa cywilnoprawna, akt notarialny). Organ architektoniczno-budowlany nie może ograniczyć badania wniosku o pozwolenie na budowę w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tylko wymogu formalnego, tj. faktu złożenia oświadczenia. Złożenie oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, stwarza domniemanie posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które może być podważone dowodami przeciwnymi, iż jego treść nie odpowiada rzeczywistości. Ocena więc, czy przedłożone oświadczenie inwestora uprawnia go do prowadzenia robót budowlanych określonych we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, należy do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej. Podkreślić przy tym należy, że wzór oświadczenia został określony w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę, zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (Dz. U. z dnia 16 września 2016 r.). Oceniając zatem złożone przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (akta sprawy VII SA/Wa 973/17) przyznać należy rację organowi kwestionującemu ich poprawność. W dwóch z nich jako tytuł do, z którego wywodzi inwestor swoje prawo wskazano użytkowanie wieczyste. Jednocześnie w rubryce D.2. jako właścicieli wpisano Przedsiębiorstwo Przerobu Złomu Metali [...] sp. z o. o. Pomiędzy tymi dwoma zapisami istnieje oczywista sprzeczność. W trzecim oświadczeniu jako tytuł , z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazano stosunek zobowiązaniowy bez jego precyzyjnego określenia. Samo to mogło być podstawą do żądania uzupełnienia oświadczenia, poza tym również w tym oświadczeniu w rubryce D.2. wpisano Przedsiębiorstwo Przerobu Złomu Metali [...] sp. z o. o. Reasumując wskazać należy, że błędnie wypełnione oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie pozwalało na nadanie wnioskowi biegu. W związku z tym, że inwestor nie uzupełnił braków formalnych mimo prawidłowego wezwania organu prawidłowo pozostawiono wniosek bez dalszego biegu. Z tego powodu nie można uznać, że organ znajdował się w bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Nie można też uznać, że postępowanie organu było przewlekłe. Organ w terminie tygodnia wezwał inwestora do usunięcia braków formalnych a po otrzymaniu stanowiska inwestora w dniu 6 grudnia 2016 r. skierował do inwestora w dniu 19 grudnia 2016 r. pismo informujące o pozostawieniu wniosku bez dalszego biegu. Analiza czynności organu oraz dat ich podejmowania wskazuje, że organ procedował bez zbędnej zwłoki. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.