II SA/Rz 397/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]. Przedmiotem skargi M.G. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO") z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 26 maja 2017 r. M.G. zwrócił się do Burmistrza [...] o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na syna B.G., ur. 15 maja 2003 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], Burmistrz [...] odmówił M.G. przyznania świadczenia wychowawczego na okres od 1 maja 2017 r. do 30 września 2017 r. wskazując, że pomimo, iż ojciec dziecka sprawuje nad nim faktyczną opiekę, to jednak brak jest prawnych możliwości przyznania mu świadczenia w sytuacji, gdy to matka dziecka zobowiązana jest zapewnić mu opiekę, a Sąd ustalił miejsce pobytu dziecka przy matce. Decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...], SKO w [...] uchyliło w/w decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu akcentowano cel świadczenia wychowawczego oraz prymat pobierania świadczenia przez osobę faktycznie sprawującą opiekę nad dzieckiem i ponoszącą związane z tym wydatki, o ile należy do ustawowego kręgu uprawnionych do wnioskowania o to świadczenie i jego pobierania. Podkreślono, że fakt wydania ostatecznej decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze matce dziecka P.G. nie przekreśla możliwości przyznania tego świadczenia ojcu M.G. W sytuacji bowiem zmiany stanu faktycznego organ ma możliwość zastosowania art. 27 ustawy o pomocy państwa. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], Burmistrz [...], działając na podstawie art. 104, art. 107, art. 109 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm. – dalej: "K.p.a."), art. 1 ust. 2 i 3, art. 2, art. 4 ust. 2 i 3, art. 5, art. 10, art. 13, art. 15, ar. 18, art. 20, art. 21, art. 22, art. 25, art. 27, art. 48, art. 49 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2017 r. poz. 1851), art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1851 z późn. zm. – dalej: "u.ś.r.") oraz Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze, odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia wychowawczego na okres od 1 maja 2017 r. do 30 września 2017 r. w zakresie objętym w/w wnioskiem. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że ustalony dochód rodziny z uwzględnieniem dochodu uzyskanego i utraconego, wynoszący 369,90 zł na osobę w rodzinie nie przekracza ustawowego kryterium. Kluczowym natomiast dla całego postępowania jest znajdujące się w aktach postanowienie Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r., sygn. akt [...], w sprawie rozwodu M.G. i P.G., z którego treści wynika, że ich dzieci: B.G., K.G., M.G. i M.G. do dnia prawomocnego zakończenia postępowania pozostawać mają pod opieką matki. Przeprowadzone w toku postępowania wywiady środowiskowe potwierdziły, że wbrew postanowieniu Sądu, u M.G. zamieszkuje syn B. Dalej organ wyjaśnił, że w dniu [...] lipca 2016 r. została wydana decyzja nr [...] ustalająca P.G. świadczenie wychowawcze na czworo dzieci, która jest ostateczna oraz została zrealizowana do dnia 30 września 2017 r. Wskazał, że wnioskowane świadczenie może być wypłacone tylko jednej osobie uprawnionej, zaś to za okres od 1 maja 2017 r. do 30 września 2017 r. na syna B.G. zostało wypłacone matce na podstawie w/w decyzji i jednocześnie brak jest przesłanek do ustalenia, że świadczenie to jest świadczeniem nienależnie pobranym. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się M.G. W odwołaniu zarzucił, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 2 pkt 16, art. 4 ust. 2, art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 35 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu zakwestionował stanowisko organu I instancji, jakoby treść postanowienia Sądu Okręgowego w [...] i ustalenie w nim miejsca pobytu małoletnich dzieci przy matce determinowało odmowę przyznania mu świadczenia wychowawczego na syna B.G. pomimo, że faktycznie dziecko zamieszkuje z nim i pozostaje na jego utrzymaniu. Podniósł, że orzeczenie ma charakter tymczasowy, a on sam nie jest pozbawiony władzy rodzicielskiej. Syn mieszka z nim za porozumieniem z matką od 15 stycznia 2017 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 4, art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że mimo ustalenia, że to M.G. sprawuje faktyczną i pełną opiekę nad synem B.G., ponosząc koszty z nią związane, zaś matka dziecka jedynie sporadycznie i w ograniczonym zakresie przyczynia się do powyższego, względy te nie mogą skutkować wzruszeniem zaskarżonej decyzji i przyznaniem odwołującemu się świadczenia, bowiem w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja z dnia 18 lipca 2016 r. przyznająca to świadczenie we wnioskowanym zakresie matce dziecka i jest ona ostateczna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, M.G. nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i zarzucił naruszenie art. 2 pkt 16, art. 4 ust. 2 i art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Podniósł, że działanie organu jest niekonsekwentne, bowiem najpierw uchyla decyzję organu I instancji, następnie zaś tożsame w skutkach rozstrzygnięcie utrzymuje w mocy w świetle identycznego stanu prawnego. Zdaniem skarżącego organ wobec powzięcia wiedzy o zmianie okoliczności faktycznych sprawy winien był wezwać P.G. do złożenia wyjaśnień i wydać ponowną decyzję w przedmiocie świadczenia wychowawczego. Skarżący nadmienił, że pierwotnie świadczenie wychowawcze było przyznane na jego rzecz, zaś wobec zmiany jego sytuacji rodzinnej został zmuszony do rezygnacji z tego świadczenia. W jego ocenie wypłata świadczenia powinna zostać wstrzymana na czas postępowania, zaś w obliczu powyższego wypłacone P.G. świadczenie było nienależne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga została uwzględniona bowiem okazała się zasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Decyzje Organów obu instancji, tj. SKO oraz Burmistrza [...] zostały wydane po zastosowaniu przepisów prawa materialnego ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2017 r., poz. 1851 ze zm.; zwana dalej ustawą o pomocy państwa). W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie odgrywał przepis art. 22 zd. pierwsze ustawy o pomocy państwa, który stanowi: W przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Powyższy przepis statuuje swoistą regułę w zakresie formułowania rozstrzygnięć o prawie do świadczenia wychowawczego w przypadku zbiegu praw rodziców. Otóż świadczenie to przysługuje temu z rodziców dziecka, z którym dziecko to wspólnie zamieszkuje, i który sprawuje nad tym dzieckiem faktyczną opiekę. Wyjątkiem od tej reguły jest sytuacja, w której zgodnie z orzeczeniem sądu opiekuńczego, dziecko jest pod opieką naprzemienną rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu. Innymi słowy, uprawnionym do ubiegania się o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego jest wyłącznie ten rodzic, na którego bieżącym utrzymaniu znajduje się dziecko w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (por. wyrok WSA w Gliwicach z 5 grudnia 2017 r., sygn. IV SA/Gl 547/17, LEX). Postanowienie Sądu Okręgowego w [...] z [...] lipca 2016 r., o sygn. [...], o udzieleniu zabezpieczenia ustalającego miejsce pobytu i zamieszkania m.in. małoletniego B.G. z matką P.G., na które powołał się Organ pierwszej instancji, nie wpływa negatywnie na prawo skarżącego do przyznania świadczenia wychowawczego (świadczenia 500+). Przede wszystkim okoliczność sprawowania faktycznej opieki nad dzieckiem bada się na chwilę rozstrzygania o przyznaniu świadczenia. Takie badanie zostało przeprowadzone przez Organy w stopniu dostatecznym, zaś jego wynikiem jest niekwestionowane ustalenie sprawowania opieki nad synem przez skarżącego – M.G. Samo określenie w postanowieniu Sądu Okręgowego tożsamego miejsca zamieszkania z jednym z rodziców nie świadczy automatycznie o tym, że to tylko ten rodzic sprawuje nad dzieckiem opiekę. Fakt, że miejsce pobytu syna skarżącego – B.G. - Sąd ustalił przy matce, nie przekreśla tego, że dziecka nie można było zaliczyć do członków rodziny Skarżącego w rozumieniu jakie nadaje temu pojęciu art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa (por. wyrok WSA w Krakowie z 23 marca 2017 r., sygn. III SA/Kr 1837/16, LEX). Dla ustalenia, czy dzieci wchodzą w skład rodziny tego rodzica, który ubiega się o świadczenie wychowawcze konieczne jest dokonanie wykładni sformułowania "zamieszkujące wspólnie", zawartego w legalnej definicji rodziny z art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa. Sformułowanie "zamieszkujące wspólnie" należy rozumieć jako faktyczne a nie prawne miejsce zamieszkania, czyli fizyczne przebywanie dziecka u tego rodzica, który sprawuje faktyczną nad nim opiekę i faktycznie zaspakaja jego potrzeby życiowe. Wskazuje na to cel na jaki przyznawane jest świadczenie wychowawcze, który określony jest w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb życiowych. Trafnie uznano w wyroku WSA w Kielcach z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. II SA/Ke 978/16, LEX, że prawo do świadczenia 500+, nie jest uzależnione od posiadania władzy rodzicielskiej, lecz - w przypadku zbiegu prawa obojga rodziców - od faktycznego sprawowania opieki nad dzieckiem, czyli wspólnego zamieszkiwania z dzieckiem, zaspokajania jego potrzeb, wychowania i utrzymania (por. wyrok WSA w Białymstoku z 4 kwietnia 2017 r. o sygn. II SA/Bk 152/17, LEX). Dlatego też decyzja Burmistrza [...] oparta na argumentacji odwołującej się do postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z [...] lipca 2016 r., sygn. [...], nie mogła zostać przez Sąd zaakceptowana, gdyż narusza art. 2 pkt 16 i z art. 22 ustawy o pomocy państwa w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaś zaskarżoną decyzję SKO, zauważyć należało, że decyzją z [...] września 2017 r., o nr [...], SKO w [...] uchyliło decyzję Burmistrza [...] w całości i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Na regułę nakazującą przyznanie świadczenia temu z rodziców, który faktycznie opiekuje się dzieckiem, SKO trafnie zwróciło uwagę w uzasadnieniu swej kasacyjnej decyzji oraz przekonująco uzasadniło swój pogląd. Według WSA słusznie w powyższej decyzji zwrócono uwagę na to, że w przypadku zmiany stanu faktycznego organ ma możliwość zastosowania art. 27 ustawy o pomocy państwa. Otóż w myśl art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa, organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Wobec treści tego przepisu należało także zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że fakt wydania ostatecznej decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze matce dziecka P.G. nie przekreślał możliwości przyznania tego świadczenia ojcu M.G. Pomimo tej prawidłowej oceny stanu prawnego i faktycznego, SKO ponownie oceniając legalność decyzji Burmistrza w istocie zignorowało swe wcześniejsze wytyczne naruszając tym samym art. 110 K.p.a. Kolegium w zaskarżonej decyzji stwierdza bowiem, że chociaż Skarżący sprawuje faktyczną i pełną opiekę nad synem B.G., to względy te nie mogą skutkować wzruszeniem zaskarżonej decyzji, bowiem w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2016 r., przyznająca to świadczenie matce dziecka i jest ona ostateczna. W ustalonych przez Organy okolicznościach faktycznych, należało w pierwszej kolejności doprowadzić do zastosowania wobec decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2016 r., o przyznaniu świadczenia wychowawczego przepisu art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa. Nie ulega bowiem kwestii, że nastąpiła taka zmiana sytuacji rodzinnej matki dziecka tj. zmiana osoby sprawującej faktyczną opiekę, która spowodowała utratę prawa do świadczenia wychowawczego na to dziecko. Prawo do uzyskania tego świadczenia w związku ze sprawowaniem faktycznej opieki uzyskał Skarżący, z którym B.G. zamieszkiwał w chwili złożenia wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego. Jednocześnie WSA nie podziela takiej interpretacji art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa, która zakłada, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu jako mająca walor konstytutywny może wywierać wyłącznie skutki od chwili jej wydania na przyszłość. Według Sądu, deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza o skutkach z niej wynikających. Kwestia, jaki skutek ex tunc, czy ex nunc ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (zob. wyrok NSA z 19 września 2017 r., I OSK 403/17, CBOSA, odnoszący się do kwestii wykonalności decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej). Dlatego w przekonaniu Sądu, określone w art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa zdarzenie zmieniające sytuacje rodzinną lub dochodową rodziny i jednocześnie mające wpływ na istnienie prawa do świadczenia wychowawczego jest takim zdarzeniem ze sfery rzeczywistości, z którym ustawa wiąże modyfikację a w tym ustanie istniejącego stosunku administracyjnoprawnego. Dlatego decyzja o zmianie lub uchyleniu decyzji o przyznaniu świadczenia, nie jest aktem modyfikującym lub znoszącym stosunek administracyjnoprawny, lecz raczej aktem powodującym prawne utrwalenie zmiany lub ustania tego stosunku, która nastąpiła z mocy przepisów ustawy, a dokładnie tych regulacji które kształtują prawo obywatela do świadczenia wychowawczego. Z tej przyczyny, temporalna wykonalność decyzji modyfikującej lub uchylającej decyzję o przyznaniu świadczenia wychowawczego wydana w oparciu o art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa, może sięgać czasu zaistnienia zdarzenia mającego wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, do jakich należy zaprzestanie sprawowania faktycznej opieki nad dzieckiem. Reasumując, Skarżący wykazał przesłanki nabycia prawa do świadczenia wychowawczego, ponieważ to on zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o pomocy państwa faktycznie opiekuje się synem B.G. Dlatego należało doprowadzić do zniesienia przeszkody w realizacji tego prawa poprzez zastosowanie względem ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2017 r. instytucji weryfikacji decyzji o przyznaniu świadczenia jaką ustanawia art. 22 ust. 1 ustawy o pomocy państwa. Zastosowanie tej regulacji pozwalało na zgodne z prawem, jak również celami ustawy o pomocy państwa, rozpatrzenie wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia 500+. Stwierdzone przez Sąd naruszenia prawa materialnego w postaci art. 2 pkt 16, art. 22 ust. 1, art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa, miały istotny wpływ na wynik sprawy bowiem skarżący wykazał okoliczności przemawiające za pozytywnym uwzględnieniem jego wniosku o przyznanie świadczenia. SKO utrzymując w mocy nieprawidłową decyzję Burmistrza Gminy [...] naruszyło przepisy postępowania w postaci art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. W tych okolicznościach nie wykazano bowiem podstaw do zachowania w mocy nielegalnej decyzji organu pierwszej instancji. Z tych przyczyn Sąd zobowiązany był uwzględnić skargę na podstawie art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Wytyczne obligujące organy przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego wynikają z treści uzasadnienia niniejszego wyroku.