I SA/Wa 2048/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Joanna Skiba Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze skargi J. P., E. R., J. S., M. S. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 310/13 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 7000 (siedem tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz J. P., E. R., J. S. i M. S. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. P., E. R., J. S. i M. S. skargą z dnia 25 października 2017 r. (data prezentaty) wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o: 1) wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w maksymalnej wysokości tj. dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej - na podstawie w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 2) na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. przyznanie od Prezydenta [...] na rzecz skarżących sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty mieszczącej się w wymiarze nałożonej grzywny; 3) zasądzenie kosztów postępowania; - w związku z niewykonaniem przez organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 310/13. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] ozn. jako "[...]" hip. [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Akta te wraz z odpisem prawomocnego wyroku doręczone zostały organowi w dniu [...] lutego 2014 r. – zatem wyznaczony termin upłynął [...] kwietnia 2014 r. Sąd ustalił, że w sprawie zostały już wydane przez tut. Sąd wyroki w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] powołanego wyżej wyroku. Wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1645/14 Sąd wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 1000 zł oraz stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zaś Wyrokiem z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1937/16 Sąd wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 3000 zł oraz stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponieważ Prezydent [...] w dalszym ciągu nie rozpoznał wniosku o odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] ozn. jako "[...]" hip. [...] – dlatego też pismem z dnia [...] października 2017 r. (data prezentaty) skarżący ponownie wezwali organ do niezwłocznego wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 310/13. Następnie pismem z dnia 25 października 2017 r. (data prezentaty) wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na niewykonanie przez Prezydenta [...] ww. wyroku. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm.). Z dniem wejścia w życie dekretu grunty nieruchomości warszawskich - w tym grunt ww. nieruchomości – przeszły na własność gminy m.st. Warszawy, a od 1950 r. – na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz.130) - na własność Skarbu Państwa. Przed Prezydentem [...] prowadzone jest postępowanie z wniosku złożonego w dniu [...] stycznia 2001 r. przez jednego ze spadkobierców dawnych właścicieli nieruchomości, tj. J. S. o przyznanie odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, ze.zm.). Zgodnie z dyspozycją art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie może być przyznane za dom jednorodzinny jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia1958 r. lub za działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia1958 r. W celu ustalenia powyższych okoliczności organ podjął szereg czynności zmierzających do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego niezbędnego do wydania prawidłowej decyzji merytorycznej przez Prezydenta [...], m.in. wystąpił do Archiwum Państwowego [...], Zarządu Dróg Miejskich, Międzyzakładowego Spółdzielczego Zrzeszenia Budowy Domów Mieszkalnych –[...] oraz Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...]. Z uwagi na wynikający z treści art. 7 i 77 § 1 kpa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego pozwalającego na dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, nie było możliwości zakończenia niniejszego postępowania w terminie określonym w art. 35 kpa. W dalszej części pisma organ podniósł, że pismem z dnia [...] listopada 2017 r. zwrócił się do adw. M. G. o dostarczenie pełnomocnictw do reprezentowania następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], tj. J. P., J. S., M. S. i E. R. w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Pełnomocnictwa znajdujące się w aktach sprawy oraz załączone przez adw. M. G. do skargi na niewykonanie wyroku odnoszą się bowiem do " gruntów usytuowanych przy ul. [...]". Na zakończenie organ wyjaśnił, iż opóźnienia w rozpoznaniu sprawy są spowodowane m. in. bardzo dużą ilością wpływającej korespondencji w sprawach odszkodowawczych za nieruchomości objęte działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]. Waga tych spraw, stopień ich skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku prowadzonych postępowań, nie pozwalają niestety na dotrzymanie ustawowych terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie. Do dnia 29 maja 2018 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, co skutkować musi wymierzeniem Prezydentowi [...] grzywny. Przedmiotowa skarga została złożona w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1370 ze zm.), dalej: p.p.s.a.). Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zgodnie natomiast z § 2 tęgo artykułu Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 310/13 zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] ozn. jako "[...]" hip. [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, że kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu, reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Bezsporne jest, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu w dniu [...] lutego 2014 r. – zatem wyznaczony termin upłynął [...] kwietnia 2014 r. Niekwestionowaną okolicznością jest również to, iż do dnia wniesienia skargi z 25 października 2017 r. - mimo uprzedniego wezwania organu przez skarżących do wykonania prawomocnego wyroku i mimo tego, że już wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1645/14 Sąd wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 1000 zł, a następnie kolejnym wyrokiem z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1937/16 wymierzył grzywnę w wysokości 3000 zł - organ w dalszym ciągu nie rozstrzygnął przedmiotowej sprawy. Nie rozpoznał także merytorycznie przedmiotowego wniosku do dnia rozprawy sądowej. W tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, iż niewykonywanie wyroków sądów – niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych – w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja wszak prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. Skład orzekający ocenił, że w realiach niniejszej sprawy wystarczająco represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości 7000 złotych, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze także fakt, iż jest to już kolejna grzywna wymierzona przez Sąd. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ - mimo wyroku Sądu stwierdzającego bezczynność Prezydenta [...] i mimo dwóch wyroków wymierzających mu grzywnę - nie zakończył sprawy, choć upłynęło już ponad cztery lata od wyznaczonego terminu. Sąd oddalił skargę w zakresie przyznania od Prezydenta [...] na rzecz skarżących - na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a - sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. - uznając to żądanie za nieuzasadnione. Wskazać należy, że przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania grzywny bądź sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Podkreślić też trzeba, iż o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinni nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia również przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2017 roku, sygn. akt I OSK 2934/16). Analogiczne stanowisko w sprawie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2017 r. akt I OSK 798/17 oraz z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 451/16 Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że z treści skargi wynika, iż powodem żądania przyznania skarżącym od organu sum pieniężnych jest: - obawa dalszego niewykonywania przez organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 310/13, - stwierdzenie w ww. wyroku, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - upływ niemal 2,5 roku od dnia, w którym wyrok winien być wykonany, - dwukrotne ukaranie już organu grzywną. Zatem z treści tej skargi nie wynika, aby skarżący doznali w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Jeszcze raz należy podkreślić, że zakwalifikowanie działań organu jako bezczynności w wykonaniu wyroku, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ukaranie już organu grzywną - nie oznacza automatycznie konieczności orzeczenia na rzecz skarżących sumy pieniężnej, bowiem zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności. Ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Sąd zasądził też na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 154 § 1 i 2 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 151 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.