IV SA/Wa 610/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę M. R. (dalej jako: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzje Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2017 r. utrzymującą w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2016 r. o wywłaszczeniu nieruchomości za odszkodowaniem. Stan sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z [...] grudnia 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] marca 1968 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1 193 m2 (zwanej dalej: "decyzją z 1968 r."). Pismem z 23 stycznia 2017 r. skarżący (spadkobierca S. R. - współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości), reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2016 r., podnosząc, iż decyzja wywłaszczeniowa z 1968 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na skierowanie jej do osoby nieżyjącej. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] grudnia 2017 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2016 r. W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym ponownie zbadał sprawę dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji z 1968 r. - pod względem występowania wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Organ wskazał, że skoro wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości i ustalenie odszkodowania nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości [(Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94) – zwanej dalej: "ustawą z 1958 r."], to w aspekcie zgodności z tymi przepisami według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie rozstrzygania oceniał zaskarżoną decyzję. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z 1958 r., o wywłaszczenie mógł ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. Wnioskodawcą wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie była Dyrekcja Rozbudowy Miasta [...], a zatem została spełniona przesłanka z art. 2 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, bowiem z wnioskiem wystąpił podmiot uprawniony. Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r., wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa koszar dla Pułku Obrony Terytorialnej Kraju, a zatem zaistniała materialnoprawna przesłanka wywłaszczenia, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. Z orzecznictwa wynika, że niezbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1-2 ustawy z 1958 r., musi być rozumiana jako niemożliwość zrealizowania celu wywłaszczenia bez nabycia prawa własności nieruchomości, czyli bez tego przedmiotu cel ten będzie niemożliwy do osiągnięcia (tak m. in. wyrok NSA z 22.02.2010r., sygn. akt I OSK 631/09). W niniejszej sprawie niezbędność wywłaszczenia ww. nieruchomości na wskazany cel została potwierdzona decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] wydaną przez Prezydium Rady Narodowej [...], Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji [...] lipca 1967 r. Decyzja o lokalizacji szczegółowej z [...] lipca 1967 r. została wydana w oparciu o plan ogólny zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] [...] stycznia 1961 r. W efekcie prawidłowo oceniono w decyzji z [...] grudnia 2016 r., iż w przedmiotowej sprawie spełniona została przesłanka niezbędność oraz dopuszczalności wywłaszczenia wskazana w art. 3 ustawy z 1958 r. W myśl art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r., przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia, zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Natomiast zgodnie z treścią art. 6 ust. 4 ustawy z 1958 r., obowiązek przeprowadzenia rokowań nie ciążył na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub miejsce jego pobytu były nieznane. Ze znajdującego się w aktach archiwalnych sprawy zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w [...] z lipca 1967 r. wynika, że właścicielami przedmiotowej nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. 1192,7m2 byli - na podstawie aktu notarialnego z [...] sierpnia 1938 r., nr Rep. [...], S. R. oraz A. R. Ponadto z treści ww. zaświadczenia wynika, iż z powodu zniszczenia księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, w czasie działań wojennych, zaświadczenie to nie obejmuje aktualnego stanu prawnego. Co więcej z akt sprawy wynika, iż A. R. zmarła [...] września 1944 r., natomiast S. R. zmarł w [...] stycznia 1952 r., a więc przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Jednakże, następstwo prawne w wyniku spadkobrania wymaga potwierdzenia postanowieniem sądu powszechnego. Tymczasem postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po A. R. zmarłej [...] września 1944 r. (zgodnie z którym spadek po ww. zmarłej odziedziczył w całości S. R.), zostało wydane przez Sąd Rejonowy [...] w [...] [...] października 2011 r. (sygn. akt II Ns [...]). Postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po S. R. zmarłym [...] stycznia 1952 r. (na mocy którego spadek po zmarłym nabyli L. R. i M. R.) zostało natomiast wydane przez Sąd Rejonowy [...] w [...] [...] lutego 2011 r. (sygn. akt [...]). Tak więc postępowania sądowe o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych zostały przeprowadzone 33 lata po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego. Dowodzi to, że stan prawny przedmiotowej nieruchomości nie był uregulowany. Zatem, wobec ziszczenia się przesłanki z art. 6 ust. 4 ustawy z 1958 r., z uwagi na nieuregulowany stan prawny przedmiotowej nieruchomości oraz nieposiadanie przez ubiegającego o wywłaszczenie informacji o spadkobiercach właścicieli, wnioskodawca wywłaszczenia był zwolniony z obowiązku przeprowadzenia rokowań w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z 1958r. Według art. 15 ustawy z 1958 r., wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie, w którym należało wskazać m. in. nieruchomość z oznaczeniem księgi wieczystej lub zbioru dokumentów, cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia, powierzchnię nieruchomości, dotychczasowy sposób zagospodarowania, osobę właściciela oraz wyniki rokowań. Ponadto, do wniosku należało dołączyć zaświadczenie o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej, mapę obszaru wywłaszczanego oraz poświadczony odpis z księgi wieczystej stwierdzający prawo własności nieruchomości oraz istniejące na nieruchomości obciążenie lub odpis dokumentu ze zbioru dokumentów poświadczony przez właściwy sąd powiatowy. Zachowany wniosek wywłaszczeniowy Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] z [...] listopada 1967 r. spełniał określone prawem wymogi formalne. Organ prowadzący postępowanie zobowiązany był do zbadania spełnienia wymogów formalnych wniosku, zatem skoro wszczęte zostało postępowanie należało przyjąć, iż organ takiej oceny dokonał uznając, iż spełnione zostały ustawowe przesłanki dotyczące wniosku. Jednocześnie brak jest aktualnie podstaw do kwestionowania, iż wniosek ten nie spełniał wymogów formalnych. Zgodnie z treścią art. 16 ustawy z 1958 r., o wszczęciu postępowania zawiadamiano za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla). Osoby zainteresowane, których miejsce pobytu było nieznane, zawiadamiano za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej rady narodowej gromadzkiej. Pismem z [...] grudnia 1967 r. Prezydium Rady Narodowej [...] zawiadomiło o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego m. in. w stosunku do przedmiotowej nieruchomości oraz o wyznaczeniu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej na dzień [...] stycznia 1968 r. Zawiadomienie zostało rozesłane do znanych organowi właścicieli nieruchomości przeznaczonych do wywłaszczenia. Ponadto, jak wynika z ww. zawiadomienia wysłano je do Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w celu wywieszenia na tablicy ogłoszeń. Przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń nastąpiło też doręczenie decyzji nieustalonym spadkobiercom A. i S. R. Odszkodowanie ustalano - na podstawie art. 21 ustawy z 1958 r. - na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. W aktach sprawy wywłaszczeniowej nie zachował się protokół z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, jednakże zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu, w przedmiotowej sprawie 50 lat po przeprowadzeniu rozprawy, nie oznacza, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 października 2003r. (sygn. akt I SA 3087/2001, publ. LexPolonica nr 396973) wskazał, że jeżeli - o istnieniu pewnych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, które się na tamte powołują, to organ administracji winien ocenić taki materiał dowodowy i wyjaśnić dlaczego uznał, że dokument taki nie istniał pomimo, iż wzmianki o nim znajdują się w dokumentach zachowanych. Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie kilkudziesięciu lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić. Również, zgodnie z treścią ww. zawiadomienia z [...] grudnia 1967 r. wyznaczono termin rozprawy, brak zatem podstaw by twierdzić, iż stosowna rozprawa nie została przeprowadzona. Odnosząc się do kwestii wysokości odszkodowania organ wskazał, że z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji z 1968 r. wynika, iż odszkodowanie zostało ustalone przez biegłego rzeczoznawcę Prezydium Rady Narodowej [...] w opinii szacunkowej z [...] czerwca 1967 r. Organ nadzoru nie odnalazł ww. opinii szacunkowej, niemniej jednak zgodnie z treścią decyzji z 1968 r. podstawą obliczenia wysokości odszkodowania za grunt był art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy z 1958 r. Opierając się na treści art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy 1958 r. wskazano, że odszkodowanie za grunt w mieście, jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, obliczało się jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej okręgu I. Zgodnie z treścią zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. z 1962 r., Nr 72, poz. 335) stawka za grunt orny klasy I w strefie miejskiej wynosiła 3,60 zł/m2. Zatem wysokość odszkodowania obliczono poprzez proste działanie matematyczne, tj. przemnożenie wielkości wywłaszczonej powierzchni (1193 m2) przez wysokość stawki 3,60 zł (1193 m2 x 3,60 zł = 4 294 zł). Taka też kwota została przyznana decyzją z 1968 r. A zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało ustalone na podstawie obowiązujących ówcześnie przepisów prawa, na podstawie opinii biegłego i po przeprowadzeniu rozprawy. W myśl art. 23 ust. 1 ustawy z 1958 r., decyzja o wywłaszczeniu powinna w szczególności zawierać: ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczoną nieruchomość zostają utrzymane, wskazanie na czyj wniosek następuje wywłaszczenie, ustalenie odszkodowanie i terminu zapłaty odszkodowania, szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o środkach odwoławczych. Decyzja z 1968 r. zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia i wysokość należnego odszkodowania, wskazuje na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, posiada uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych, a zatem spełnia wymagania określone w art. 23 ust. 1 ustawy z 1958 r. Z kolei odnosząc się do zarzutu przyznania odszkodowania, a tym samym skierowania ww. decyzji z 1968 r. do osób zmarłych, tj. A. i S. R., Minister przypomniał, że organ procedował w trybie wywłaszczania nieruchomości o nieaktualnym stanie prawnym, stosując przy tym prawidłowo określone przepisy prawa, tj. przede wszystkim obwieszczenia, które były kierowane do wszystkich uprawnionych osób. Niespornym jest, że wskazani przez Państwowe Biuro Notarialne w [...] współwłaściciele nieruchomości, tj. A. i S. R. nie żyli w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowo- odszkodowawczej. Jednakże jak wskazano powyżej postanowienia o stwierdzeniu spadku po ww. zmarłych zostały wydane dopiero 41 lat po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego. A zatem oczywistym jest, że w dacie wywłaszczenia nie mogli być znani spadkobiercy po A. i S. R. Tymczasem w dniu podejmowania decyzji odszkodowawczej obowiązywał dekret z dnia 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz.U. z 1946 r., Nr 57, poz. 320), który w art. 29 § 1 zobowiązywał właścicieli nieruchomości do ujawnienia swojego prawa. Z powyższego wynika, iż ewentualne negatywne konsekwencje zaniedbania tego obowiązku obciążać powinny przede wszystkim ówczesnych, nieujawnionych w księdze wieczystej właścicieli nieruchomości, którzy w dacie wywłaszczania nieruchomości nie dopełnili obowiązku przeprowadzenia postępowania spadkowego po zmarłej. Ponadto wpisanie jako uprawnionej do odszkodowania A. i S. R., według organu należy uznać za korzystne dla jej następców prawnych. Spadkobiercy mogli bowiem odebrać przyznane odszkodowanie po przedstawieniu prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku. Nadto skoro przepisy ustawy z 1958 r. z jednej strony dopuszczały możliwość wywłaszczenia nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 6 ust. 4, art. 28 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 2), a z drugiej strony nakazywały wskazać osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania, to oznacza, że przepisy były w tym zakresie niejednoznaczne. Natomiast wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok WSA w Warszawie z 9.02.2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3820/15). Dodatkowo podkreślono, że nawet gdyby uznać, iż organ wywłaszczeniowy skierował decyzję do nieżyjących w dacie orzekania A. i S. R., nie kwestionując, że co do zasady skierowanie decyzji do osoby zmarłej narusza prawo, zaznaczono że uzasadnieniem takiego poglądu jest przede wszystkim teza, że nie można nałożyć obowiązków lub przyznać uprawnień na rzecz podmiotu pozbawionego zdolności prawnej. Jednakże mając na uwadze realia niniejszej sprawy zauważono, że orzeczenie wywłaszczeniowe nie nakładało na ww. żadnych osobistych obowiązków lub nie przyznawało jej osobistych uprawnień. Przedmiotem tego orzeczenia była natomiast nieruchomość, a istota tego orzeczenia polegała na jej przejęciu na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 ustawy z 1958 r., przejście prawa własności nieruchomości następowało z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Przy czym ostateczna decyzja stanowi podstawę do ujawnienia praw w księdze wieczystej. Zatem skutek prawny orzeczenia następował tu niezależnie od tego, kto był rzeczywiście właścicielem danej nieruchomości w chwili orzekania. Zauważono, że wywłaszczenie jest rodzajowo inną sytuacją niż decyzje, na mocy której w osnowie na wskazaną tam osobę fizyczną nakłada się obowiązek określonego zachowania lub przyznaje się takiej osobie uprawnienie (np. w postaci zezwolenia, koncesji, potwierdzenia określonych uprawnień – vide: wyrok WSA w Warszawie z 9.02.2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3820/15, publ. CBOSA). Gdyby z kolei uznać, że zasadny jest zarzut pominięcia w postępowaniu spadkobierców zmarłych współwłaścicieli nieruchomości, to zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym brak udziału strony w postępowaniu wiąże się z uchybieniem procesowym i wada ta mogłaby stanowić podstawę wznowienia podstępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a nie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ostatecznie stwierdzono w sprawie, że decyzja z 1968 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby badana decyzja naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 K.p.a. Decyzja ta wydana została przez organ właściwy rzeczowo miejscowo oraz powołano w niej prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyła ona również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i została skierowana do osób będących stroną postępowania. Również wykonanie tej decyzji, w dacie jej wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też decyzja ta nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Zaskarżona decyzja była wykonalna w dacie jej wydania. Na skutek powyższego nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z 1968 r. M. R. w skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] grudnia 2016 r. Skarżący zarzucił wydanie decyzji z [...] grudnia 2017 r. z naruszeniem: 1) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - przez jego niezastosowanie, co w konsekwencji spowodowało brak stwierdzenia nieważności decyzji z 1968 r. pomimo, iż akt ten został wydany z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej; 2) art. 7 i art. 8 K.p.a. – polegającym na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w sytuacji wydania jej z oczywistym naruszeniem prawa. W motywach skargi podniesiono, że zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, tj. ma zdolność prawną. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który stwierdzałby, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, niemniej wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony i jej zdolności prawnej, którą ocenia się według przepisów kodeksu prawa cywilnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 lipca 2011 r. (sygn. akt I OSK 1261/10) wskazał, że zgodnie z art. 8 k.c. zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwila śmierci. Organ administracji publicznej ma obowiązek podjąć odpowiednie czynności procesowe, które doprowadzą do ustalenia następców prawnych zmarłej strony postępowania, a następnie wezwać ich do udziału w sprawie. Skierowanie sprawy do osoby nieżyjącej (nie mającej w chwili wydania decyzji przymiotu strony) stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), co daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. W stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji. Wskazywanie przez Ministra, że samo wywieszenie ogłoszenia o toczącym się postępowaniu w siedzibie urzędu, czy też następnie pozostawienie w aktach decyzji ze skutkiem doręczenia było wystarczające do prawidłowego przeprowadzenia postępowania jest niezasadne i niezgodne ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. W momencie kiedy strona zmarła jeszcze przed wszczęciem postępowania organ powinien był ustalić następców prawnych zmarłej strony, kto jest żyjącym właścicielem nieruchomości. Organ nadzoru – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2017 r. i poprzedzająca ją decyzja z [...] grudnia 2016 r. nie naruszają prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Tym samym – w wyniku analizy akt sprawy i treści ww. decyzji - nie stwierdzono wskazanego w skardze naruszenia prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy i naruszeń przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 8 K.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dopatrzył się także innych naruszeń, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Kontrolowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania nieważnościowego była decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] marca 1968 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1 193 m2 - korzystająca z przymiotu ostateczności (zwana dalej: "decyzją z 1968 r."). Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2006 r. (sygn. akt II OSK 490/05, publ. Lex nr 196696) wyraził pogląd, że "w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań". Przy tym należy pamiętać, że zaistnienie tych wad ocenia się według stanu faktycznego oraz prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanej decyzji i nie można ich domniemywać. Z przedstawionego stanu sprawy, akt sprawy i treści wydanych decyzji wynika, że organ dokonał oceny decyzji z 1968 r. w aspekcie wszystkich podstaw nieważnościowych unormowanych w art. 156 § 1 K.p.a., w tym w szczególności jednej z tych podstaw, mianowicie podstawy z punktu 2, tj. "rażącego naruszenia prawa". W wyniku dokonanej oceny uznano brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z 1968 r. i Sąd w pełni podziela argumentację organu przytoczoną na uzasadnienie stwierdzonego braku. Z brzmienia normy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wynika, że nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni. W tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 1988 r. (II SA 981/88, ONSA 1988, z. 2, poz. 96) zasadnie stwierdzono, że "naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające mieć istotny wpływ i mające wpływ - na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". Przepisami prawa materialnego, na podstawie których wydano kontrolowany w postępowaniu nieważnościowym akt, były regulacje ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości [(t.j. Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94) – zwanej dalej: "ustawą z 1958 r.], w brzmieniu ówcześnie obowiązującym. Zatem, zasadność i prawidłowość wywłaszczenia za odszkodowaniem, organy oceniały wedle stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie rozstrzygania sprawy wywłaszczeniowej. I tak, mając za podstawę regulacje ustawy z 1958 r., treść decyzji z 1968 r., zwłaszcza w zakresie rozstrzygnięcia w nim zawartego, ówcześnie zgromadzoną dokumentację wywłaszczeniową, ustalenia dokonane przez organy w postępowaniu nieważnościowym względem decyzji z 1968 r., a nadto treść skargi - Sąd doszedł do przekonania, że nie można poprzeć tezy skarżącego, jakoby decyzja z 1968 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, w konsekwencji zachodzi brak podstaw do zakwestionowania wydanych w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Oznacza to, że w dalszej części rozważań nastąpi odparcie argumentacji skargi przemawiającej – zdaniem skarżącego – za nieważnością decyzji z 1968 r. opartą na przesłance z pkt 2 § 1 art. 156 K.p.a., czyli wydaniu jej z rażącym naruszeniem prawa. Organ, po przytoczeniu w szczególności treści art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 4, art. 8 ust. 6 pkt 3, art. 15, art. 16, art. 21 i art. 23 ust. 1 ustawy z 1958r. oraz powołaniu się na art. 28 ust. 1 ustawy z 1958 r. i zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, w sposób szczegółowy wykazał prawidłowość zastosowania tych przepisów w przedmiotowym postępowaniu wywłaszczeniowym. Ustalenia te Sąd uznaje za prawidłowe. Przytoczenie tych ustaleń nastąpiło w przedstawionym stanie sprawy, co dało Sądowi podstawy do uznania ich za wyczerpujące, bez konieczności ich powtarzania. Miarodajnym dla powyższego jest również to, że skarżący w zasadzie nie zakwestionował przedmiotowych ustaleń. Natomiast spór w sprawie toczy się wokół zarzutów skargi wskazujących na wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniami art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 7 i art. 8 K.p.a., wobec skierowania decyzji z 1968 r. do osób nieżyjących. Jednak postawione zarzuty, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie mogły doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z 1968 r. przez stwierdzenie nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa, z niżej przedstawionych względów. Najpierw należy zgodzić się ze skarżącym, że skierowanie decyzji do osoby zamarłej - co do zasady - rażąco narusza prawo i uzasadnia stwierdzenie nieważności danego aktu administracyjnego. Uzasadnieniem takiego poglądu jest przede wszystkim teza, że nie można nałożyć obowiązków lub przyznać uprawnień na rzecz podmiotu pozbawionego zdolności prawnej (zgodnie z art. 8 K.c. zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci). Sąd nie kwestionuje tej zasady, niemniej ocena – czy doszło do rażącego naruszenia prawa zawsze musi być dokonywana w odniesieniu do realiów konkretnej sprawy, zarówno w aspekcie stanu faktycznego jak i relewantnych regulacji prawnych (pod. wyrok WSA z 14.11.2016 r., IV SA/Wa 2048/16, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl) i tak też uczyniono w przedmiotowym przypadku. Po pierwsze, trzeba wskazać, że Prezydium Rady Narodowej w [...] w decyzji z [...] marca 1968 r. orzekło: "wywłaszczenie przez odjęcie prawa własności na rzecz Państwa w zarząd i użytkowanie Pułku Obrony Terytorialnej Kraju nieruchomości o powierzchni 1.193 m² położonej w [...] przy ul. [...]. Przedmiotowa nieruchomość uregulowana jest w księdze wieczystej pn. "[...]". Nieruchomość stanowi współwłasność w częściach równych niepodzielnie S. i A. małż. R. (o nieustalonym adresie zamieszkania). [...]. Po drugie, z zachowanego zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w [...] z lipca 1967 r. wchodzącego w zakres materiału sprawy wynika, że ujawnionymi w księdze wieczystej właścicielami ww. nieruchomości - na podstawie aktu notarialnego z [...] sierpnia 1938 r., nr Rep. [...] – byli S. R. i A. R.; z powodu zniszczenia księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, w czasie działań wojennych w latach 1944/45, zaświadczenie to nie obejmuje aktualnego stanu prawnego. Po trzecie, z akt sprawy wynika, że małżeństwo wymienione w decyzji z 1958r. zmarło przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego (A. R. zmarła [...] września 1944 r., a S. R. zmarł [...] stycznia 1952r.). Następstwo prawne po wyżej wymienionych, w wyniku spadkobrania, zostało potwierdzone dopiero w 2011 r. (postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po A. R. zostało wydane przez Sąd Rejonowy [...] w [...] [...] października 2011 r., sygn. akt [...] i spadek nabył w całości S. R.; postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po S. R. zostało wydane przez Sąd Rejonowy [...] w [...] [...] lutego 2011 r., sygn. akt [...] i spadek nabyli L. R. i M. R.). Zatem postępowania spadkowe po ww. zmarłych zostały przeprowadzone po kilkudziesięciu latach od zakończenia postępowania wywłaszczeniowego. Z powyższego wynika, że ówcześnie rozstrzygający sprawę organ miał za podstawę nieuregulowany stan prawny nieruchomości, który na zasadach ustawy z 1958 r., nie stanowił przeszkody do jej wywłaszczenia, a w konsekwencji do przyznania odszkodowania. Okoliczność ta powodowała jedynie, że wywłaszczenie odbywało się z pewnymi odrębnościami, jak np. brak rokowań (art. 6 ust. 4 ustawy z 1958 r.). Z kolei umieszczenie imienia i nazwiska małż. R. w rozstrzygnięciu decyzji z 1968 r., uznać trzeba za element opisu przedmiotu wywłaszczenia przez odniesienie się do dotyczącego tej nieruchomości zapisu o prawie własności w księdze wieczystej, a nie za skierowanie decyzji do osób zmarłych. W tym aspekcie sprawy stosownym jest zauważyć, że wywłaszczenie mogło nastąpić jedynie na rzecz Państwa (art. 2 ust. 1 ustawy z 1958 r.); wywłaszczenie mogło polegać na całkowitym odjęciu prawa własności na nieruchomości (art. 4 ustawy z 1958 r.); przejście prawa własności nieruchomości następowało z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna (art. 30 ust. 1 ustawy z 1958 r.); ostateczna decyzja stanowiła podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej praw rzeczowych objętych wywłaszczeniem (art. 31 ustawy z 1958 r.). Oznacza to, że skutek prawny decyzji następował niezależnie od tego, kto rzeczywiście był właścicielem wywłaszczanej nieruchomości. Rozstrzygnięcie wywłaszczeniowe było aktem o charakterze rzeczowym. Przedmiotem wywłaszczenia była konkretna nieruchomość, a nie osoba właściciela. Osoby wywłaszczanej nawet nie zaliczano do istotnych elementów decyzji wywłaszczeniowej (art. 22 ust. 1 ustawy z 1958 r.). Dalej, mając na uwadze treść przepisów ustawy z 1958 r. w części dotyczącej wywłaszczania nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym i możliwości zawiadamiania właścicieli wywłaszczanej nieruchomości w drodze obwieszczeń, co jak wynika ze wskazań Ministra miało miejsce w toku kontrolowanego postępowania, rozważyć jeszcze trzeba - czy z rażącym naruszeniem prawa orzeczono o przyznaniu odszkodowania, albowiem kwestię braku rażącego naruszenia prawa przy ustalaniu jego wysokości przedstawiono w stanie sprawy. W treści decyzji z 1968 r. wskazano, że określa się odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia na sumę 21.128 zł za grunt opisywanej wyżej nieruchomości do rąk A. R. i S. R. i działano w przekonaniu co do nieustalonego miejsca pobytu wymienionych osób. Powyższe było zasadne, albowiem na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nadto i do roku 2011 r., czyli na wiele lat później, spadkobiercy małż. R. pozostawali nieustaleni. Organ wywłaszczeniowy nie mógł więc wskazać - jako osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania - spadkobierców ww. właścicieli. Zatem za prawidłowe należało uznać wymienienie ujawnionych w księdze wieczystej właścicieli hipotecznych – A. R. i S. R. - rozumiane jako działanie w zaufaniu do danych wynikających z dokumentacji sprawy. Przyznanie odszkodowania jakiejkolwiek osobie wskazanej z imienia i nazwiska byłoby bowiem nieuprawnione i bezpodstawne zwłaszcza w okolicznościach niniejszej sprawy, kiedy to potwierdzenie spadkobrania przez osoby wymienione w postanowieniach o stwierdzeniu nabycia spadku nastąpiło dopiero w 2011 r. Tymczasem, gdyby organ wywłaszczeniowy kierował się w tym względzie domysłami, domniemaniami, a nie wątpliwościami i brakiem potwierdzenia nabycia spadku po wyżej wymienionych właścicielach hipotecznych, to uznanymi spadkobiercami mogłyby być nawet inne osoby. Nieuzasadnione też byłoby oczekiwanie od organu wywłaszczeniowego, że samodzielnie ustali spadkobierców zmarłych właścicieli nieruchomości, wszczynając w tym celu stosowne procedury, zwłaszcza przy braku wiedzy o ich śmierci. Taką możliwość mieli wyłącznie spadkobiercy, którzy niezbędne czynności podjęli dopiero wiele lat później i ostateczne ich zakończenie zostało zwieńczone w 2011 r. uzyskaniem postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku. Natomiast organ, kierując się informacją o nieustalonym miejscu zamieszkania wyżej wymienionych, prawidłowo zastosował art. 45 K.p.a. i powołał też art. 26 ustawy z 1958 r., wskazujący w ust. 2, że sumę odszkodowania przypadającą do wypłaty należy złożyć do depozytu sądowego, jeżeli wypłata odszkodowania osobie uprawnionej natrafia na przeszkody prawne. Skoro w dacie wywłaszczenia nie byli znani spadkobiercy po A. i S. R., zaś w dniu podejmowania decyzji odszkodowawczej obowiązywał dekret z dnia 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz.U. z 1946 r., Nr 57, poz. 320), który w art. 29 § 1 zobowiązywał właścicieli nieruchomości do ujawnienia swojego prawa, to ewentualne negatywne konsekwencje zaniedbania tego obowiązku obciążać powinny przede wszystkim ówczesnych, nieujawnionych w księdze wieczystej właścicieli nieruchomości (spadkobierców), którzy w dacie wywłaszczania nieruchomości nie dopełnili obowiązku przeprowadzenia postępowania spadkowego po zmarłych. W kontekście powyższych rozważań należy też przytoczyć stanowisko zajmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że "skoro przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. z jednej strony dopuszczały możliwość wywłaszczenia nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 6 ust. 4, art. 28 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 2), a z drugiej strony nakazywały wskazać osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania (art. 22 ust. 1 pkt 4 i art. ), to oznacza, że przepisy przedmiotowej ustawy wywłaszczeniowej były w tym zakresie niejednoznaczne. Natomiast wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok WSA w Warszawie z 9.02.2017 r., IV SA/Wa 3820/15 i wyrok z 26.01.2017 r., IV SA/Wa 1909/16 - publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Poza tym, słusznie wskazał organ, że zarzut nieustalenia i pominięcia w postępowaniu spadkobierców zmarłych współwłaścicielki nieruchomości, w istocie brak czynnego udziału strony w postępowaniu wiąże się z uchybieniem procesowym i wada ta mogłaby stanowić podstawę do wznowienia podstępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a nie do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd nie stwierdził również zarzucanego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 8 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew argumentacji skarżącego organ nadzoru wnikliwie rozważył i uwzględnił w rozstrzygnięciu wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a w konsekwencji dokonał prawidłowego rozpoznania sprawy. Ustalone stanowisko uzasadnił w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. Mając na względzie przedmiot sprawy i rozważaną - w jego ramach - w sposób szczególny przesłankę nieważnościową – rażącego naruszenia prawa, należy jeszcze przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. (P 46/13), w którym Trybunał zajął się problematyką znacznego upływu czasu od momentu wydania decyzji kwestionowanej w trybie nieważnościowym i orzekł, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W motywach powyższego rozstrzygnięcia wskazał, że wynikający z art. 156 § 2 k.p.a. wyjątek od stwierdzenia nieważności decyzji, dla realizacji celu polegającego na usunięciu z obrotu wadliwych decyzji, nie dotyczy w takim samym stopniu wszystkich sytuacji, w których decyzje zawierają kwalifikowane wady wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. W odniesieniu do części przesłanek (wad) wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. wyjątek ten jest ograniczony czasowo, a w odniesieniu do pozostałych nie przewidziano takiego ograniczenia. W świetle art. 156 § 1 k.p.a. dziesięcioletni termin ogranicza możliwość stwierdzenia nieważności: decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, decyzji skierowanej do osoby niebędącej stroną w sprawie i decyzji zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.), jest możliwe również po upływie dziesięcioletniego terminu. Tym samym wyjątek od reguły trwałości decyzji w odniesieniu do tej przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji jest ukształtowany szerzej niż w odniesieniu do przyczyn wyliczonych wyraźnie w art. 156 § 2 k.p.a. Takie szersze ukształtowanie wyjątku od reguły trwałości decyzji obejmuje również decyzję wydaną bez podstawy prawnej, decyzję niewykonalną w dniu jej wydania, jeżeli niewykonalność ta ma charakter trwały, oraz decyzję, której wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 2 ab initio, pkt 5 i 6 k.p.a.). Dokonywanie oceny rażącego naruszenia prawa po upływie kilkudziesięciu lat po wydaniu decyzji, w powiązaniu z nieostrością tej przesłanki, rodzi ponadto możliwość zarzucania wywołania takiej wadliwości organom administracyjnym, którym – w momencie ich działania, a nie z obecnej perspektywy – niekiedy trudno w istocie postawić zarzut rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji. W art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest mowa o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, ale w praktyce podczas oceny tej przesłanki, która dokonywana jest w późniejszym momencie, uwzględniany jest dorobek orzeczniczy, który powstał po wydaniu decyzji. Dotyczy to w szczególności sytuacji, w której obecna interpretacja stosowanych wówczas przez organ przepisów np. została ugruntowana w orzecznictwie sądowym po kilkudziesięciu latach, [...]. Omówiona przesłanka jest więc przesłanką ocenną, a jej stosowanie nie jest ograniczone czasowo. Zarazem jest ona podstawą daleko idącej ingerencji w regułę trwałości decyzji administracyjnej, a tym samym w zasadę pewności prawa i zasadę zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa). W świetle powyższego nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1968 r., tak z powołaniem się na przesłankę wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, jak i na inną z podstaw nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Wobec zgodności z prawem wydanych w postępowaniu nieważnościowym decyzji, skarga nie została uwzględniona. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę. ----------------------- 16