II SA/Bd 1201/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...]. II SA/Bd 1201/17 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] 2017r. nr [...] Wójt Gminy [...], na podstawie art. 3, art. 17, art. 20, art. 25, art. 26, art. 29 ust. 1, art. 32, art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016r., poz. 1518 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015r. w sprawie postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2015r., poz. 2284), odmówił M. G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4, wnioskowanego na matkę K. G.. W uzasadnieniu decyzji Wójt wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...].2016r. M. G. przyznano specjalny zasiłek opiekuńczy na matkę [...] na okres od [...].2016r. do [...].2017r. W dniu [...].2017r. M. G. złożyła natomiast wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na matkę. Zgodnie z orzeczeniem nr [...] z dnia [...].2016r. K. G. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. W związku z tym nie została spełniona przesłanka określająca wiek powstania niepełnosprawności, o której mowa art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ ustalił, że ze względu na posiadaną niepełnosprawność K. G. wymaga opieki innych osób, jest wdową, a jedyną osobą, która może sprawować osobistą opiekę nad niepełnosprawną jest córka M. G., która oświadczyła, że w związku z opieką nad matką zrezygnowała z pracy zawodowej. Organ nie kwestionuje tego faktu. W odwołaniu od powyższej decyzji M. G. wniosła o ponowne przeanalizowanie sprawy w odniesieniu do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I OSK 1614/16) oraz Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014r. Decyzją z [...] 2017 nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 3 i 3a, art. 24 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na treść art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, podnosząc iż w sprawie okolicznością bezsporną jest, że K. G. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] 2016r. o zaliczeniu jej do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzeczeniu stwierdzono, iż ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...].2016r. W związku z powyższym, niepełnosprawność nie powstała w wieku określonym w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, co zdaniem organu pierwszej instancji, wyklucza przyznanie przedmiotowego świadczenia. Kolegium wskazało na treść wyroku z dnia 21 października 2014r. sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "Art. 17 ust. 1b ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji". Na tle tego wyroku, jak wskazało Kolegium, powstała rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych. Kolegium przychyliło się do stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2016r. (sygn. akt I OSK 1614/16, LEX nr 2190248): "W stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium". Organ odwoławczy wskazał również, że odwołująca się jest uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego na K. G., przyznanego od [...].2016r. do 31.08. 2017 r. (decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...].2016r.). Z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika negatywna przesłanka, zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W związku z powyższym, w ocenie Kolegium strona nie spełnia warunków koniecznych do uzyskania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. G. zarzuciła, iż jej treść jest dla niej krzywdząca. Wskazała, że w momencie przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zrezygnuje z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.; dalej jako "ustawa" lub "u.ś.r."), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała :1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Jak wynika z niespornego w sprawie stanu faktycznego, skarżąca w dniu [...] 2017 r. wniosła o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. W sprawie nie było nadto kwestionowane, że skarżąca jest opiekunem dorosłej osoby niepełnosprawnej. Istotne znaczenie w sprawie ma zatem ustalenie, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi (skarżącej) może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką, nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącej. Jak wynika z treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji wyroku z dnia 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443; OTK-A 2014/9/104) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por.: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104). Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Wyrok ten jako wyrok zakresowy nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16, wskazał, że "jest niewątpliwe, że w myśl art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, to Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją. (...)Niezależnie jednak od unormowania art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego" ( wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Stosując wskazany wyżej sposób wykładni w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy więc stwierdzić, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę podziela w całości pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16, z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16; z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16, z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1853/16, z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16 i z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1512/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, [...]). Sąd stwierdza, że pomimo prawidłowej wykładni przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, z analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławczego wynika, że organ w okolicznościach rozpoznawanej sprawy błędnie jednak zinterpretował przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, pomijając treść przepisu art. 27 ust. 5. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego uwarunkowane jest spełnieniem szeregu przesłanek pozytywnych w sposób łączny, ale jednocześnie ograniczone przesłankami negatywnymi, których wystąpienie powoduje, że prawo do świadczenia nie może przysługiwać. W art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca określił przesłanki negatywne, wykluczające możliwość przyznania tego świadczenia. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje między innymi w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (pkt 1 lit. b); na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (pkt 5). Organ drugiej instancji w niniejszej sprawie jako przesłankę niweczącą prawo skarżącej do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego wskazały okoliczność, że miała ona ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę – na mocy decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...].2016r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując decyzję o odmowie przyznania skarżącej prawa do przedmiotowego świadczenia powołało się na przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy. Sąd zwraca jednak uwagę, iż ustawodawca uregulował sytuację zbiegu prawa do świadczeń w art. 27 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W myśl ust. 5 art. 27, który wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2016 r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. W świetle powołanego wyżej przepisu skarżącej można przyznać świadczenie pielęgnacyjne jedynie wówczas, gdy zaprzestanie pobierać zasiłek dla opiekuna. Składając wniosek skarżąca mogła zatem dokonać wyboru przysługującego jej świadczenia. O takiej możliwości wyboru i trybie realizacji, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 i art. 9 k.p.a. organ administracji winien pouczyć stronę w toku postępowania. To do strony uprawnionej należy wybór, które ze świadczeń chciałaby uzyskiwać. Oczywistym jest, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego musi być zatem poprzedzone pozbawieniem skarżącej prawa do zasiłku dla opiekuna. Zauważyć należy, że w skardze skarżąca oświadczyła, że chce zrezygnować ze specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W dacie orzekania przez organy istniała z pewnością możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego (np. w oparciu o art. 155 k.p.a.), co pominął organ odwoławczy, kategorycznie stwierdzając, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny uwzględnić wykładnię art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych przedstawioną powyżej (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.- dalej jako p.p.s.a.). Organ pierwszej instancji przed rozpoznaniem wniosku w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinien w pierwszej kolejności ustalić, które z tych dwóch świadczeń wybrała skarżąca i w przypadku wyboru świadczenia pielęgnacyjnego uchylić decyzję przyznającą skarżącej zasiłek dla opiekuna, a następnie dokonać merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej badając, czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy uwzględnieniu zakresu, w jakim art. 17 ust. 1b tej ustawy został uznany za niekonstytucyjny na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. Na marginesie jedynie wskazać należy, że nie jest skuteczne stwierdzenie skarżącej, iż "w momencie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnuje z pobierania zasiłku opiekuńczego". Wybór w tym zakresie musi być bowiem dokonany wyraźnie przez beneficjenta, w formie pisemnej, przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania konkurencyjnego świadczenia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 jako p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, gdyż akty te naruszają przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy.