II SA/Bd 111/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Toruniu na uchwałę Rady Gminy Łubianka z dnia 12 października 2016 r. nr XX/174/2016 w przedmiocie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 2, § 8 pkt 1, § 29, § 30 i § 31 załącznika do zaskarżonej uchwały. Uchwałą nr XX/174/2016 z dnia 12 października 2016 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łubianka, Rada Gminy Łubianka na postawie m.in. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały - t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 250 ze zm., dalej powoływanej jako "ucpg" lub "ustawa upoważniająca") określiła szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terminie Gminy Łubianka. Na powyższą uchwałę Prokurator Okręgowy w Toruniu wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się stwierdzenia nieważności przepisów § 2, § 8 pkt 1 lit. a i b, § 29, § 30 oraz § 31 załącznika do zaskarżonej uchwały (dalej powoływanego też jako "regulamin"). Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisów: - art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej powoływanej jako "Konstytucja RP"), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały - t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej powoływanej jako "usg"), art. 4 ust. 2 ucpg oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283) poprzez zdefiniowanie w § 2 pojęć, których definicje określają ustawy; - art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 usg, art. 4 ust. 2 ucpg poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i zakazanie w przepisie § 8 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały wrzucania do urządzeń przeznaczonych do zbierania zmieszanych odpadów komunalnych śniegu, lodu, gorących popiołów i żużli, odpadów budowlanych i rozbiórkowych, przeterminowanych leków, chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych i zużytych opon; - art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 usg, art. 4 ust. 2 ucpg poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i zobowiązanie w przepisie § 29 załącznika do zaskarżonej uchwały osób utrzymujących zwierzęta domowe do zapewnienia bezpieczeństwa ludzi oraz zwierząt, ochrony przed uciążliwością dla ludzi oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego; - art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 usg, art. 4 ust. 2 ucpg poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w przepisach § 30 załącznika do zaskarżonej uchwały na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe obowiązków prowadzenia psów na uwięzi oraz z nałożonym kagańcem, uzyskania zezwolenia wójta na utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną, stałego i skutecznego dozoru, niewprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, plaż i kąpielisk, umożliwienia zwalniania zwierząt domowych z uwięzi wyłącznie na terenach zielonych, w sytuacji gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem, przy czym zwolnienie nie jest możliwe wobec ras psów uznawanych za agresywne, umożliwienia zwolnienia przez właściciela nieruchomości psów ze smyczy na terenie swojej nieruchomości tylko w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający samowolny dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem, a także obowiązku natychmiastowego usuwania przez właścicieli zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe w obiektach i na terenach przeznaczonych do użytku publicznego, a w szczególności na chodnikach, jezdniach, placach, parkingach i terenach zielonych; - art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 usg, art. 4 ust. 2 ucpg poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i zakazanie w przepisie § 31 załącznika do zaskarżonej uchwały osobom utrzymującym zwierzęta domowe lub opiekunom zwierząt prowadzenia hodowli zwierząt domowych, która pogarsza warunki zdrowotne, sanitarne i porządkowe otoczenia lub powoduje zanieczyszczenie powietrza, gleby, wody i inne uciążliwości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania, ewentualnie oddalenie skargi. Wskazując, że Rada Gminy Łubianka uchwałą nr XXXV/279/2018 z dnia 26 marca 2018 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łubianka, uchyliła w całości zaskarżoną uchwałę, co stanowi uwzględnienie skargi w całości, organ stwierdził, że w takiej sytuacji, w myśl art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej powoływanej też jako "ppsa") dalsze procedowanie w sprawie jest zbędne, gdyż postępowanie stało się bezprzedmiotowe i na zasadzie art. 161 §1 pkt 3 ppsa powinno ulec umorzeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"). Zgodnie z art. 3 § 2 ppsa kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 usg, zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 usg, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania. Zdaniem Sądu z taką sytuacją istotnego naruszenia prawa mamy do czynienia w niniejszej sprawie w zakresie zarzutów strony skarżącej dotyczących unormowań zawartych w § 2, § 8 pkt 1, § 29, § 30 oraz § 31 załącznika do zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 usg. Regulacje te stanowią, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do przepisów strukturalno-organizacyjnych i w art. 40 ust. 3 odnośnie przepisów porządkowych. W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera, regulująca tę problematykę, ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa ta określa istotne, aczkolwiek ujęte w sposób ogólny, zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5 ucpg). Szczegółowe natomiast regulacje w tym zakresie, z woli ustawodawcy, należą do kompetencji rady gminy, która w art. 4 ust. 1 ucpg upoważniona została do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego. Regulamin ten, stosownie do ust. 2, określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie spraw wymienionych enumeratywnie w art. 4 ust. 2 pkt 1 - 8 ucpg, dotyczących: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Zaskarżona przez Prokuratora uchwała Rady Gminy Łubianka nr XX/174/2016 z dnia 12 października 2016 r. podjęta została właśnie na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 ucpg. Granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie przepisami art. 4 ust. 2 ucpg. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, oznacza że Rada Gminy Łubianka uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łubianka) nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 4 ust. 2 ucpg. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP. W świetle powyższego za niezgodne z normą upoważniającą, należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc i, odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy, od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 ucpg, a przekazanych do unormowania regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Przyznana radzie gminy kompetencja do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczona zastała do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania jest zamknięty, to organ może ustanawiać regulacje prawne tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 ucpg mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ cbo/ query). Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte regulaminem (należy w nim uregulować wszelkie kwestie wskazane w przytoczonym upoważnieniu, ale zarazem nic więcej), ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Powyższa konstatacja wynika tak z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w ww. rozporządzeniu w sprawie Zasad techniki prawodawczej, określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Wprawdzie akt ten jest wiążący dla rządowego prawodawcy, niemniej jednak zauważyć należy, że zawarte w nim dyrektywy określają podstawowe zasady tworzenia poprawnej legislacji. Te zaś wyraźnie stanowią, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia) oraz nie powtarza się w nim przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (§ 118 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia). Zgonie zaś z treścią § 149 załącznika do ww. rozporządzenia w akcie normatywnym ndiższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, że Rada Gminy Łubianka wprowadzając w § 2 uchwały słowniczek określonych w nim pojęć istotnie naruszyła art. 4 ust. 2 ucpg oraz przytoczone wyżej przepisy § 115, § 118 oraz § 149 załącznika do rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Wynikający z art. 4 ust. 2 ucpg zakres upoważnienia do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie obejmuje bowiem, w żadnej ze spraw wymienionych w pkt 1 - 8, uprawnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek pojęć ich dotyczących. Brak upoważnienia rady w tym zakresie oznacza zakaz powtarzania w regulaminie definicji ustawowych, modyfikacji przepisów ustawowych, tworzenia w regulaminie na jego potrzeby własnych definicji pojęć, jak i ustalania znaczenia określeń ustawowych. Niezgodność z prawem dokonywania powtórzeń w regulaminie definicji ustawowych, jest ponadto uzasadniona okolicznością, że interpretacja takiego pojęcia w kontekście uchwały, w której go powtórzono, może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. Zatem w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do powtarzania w nim definicji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. W świetle poczynionych uwag należy uznać za niezgodne z prawem utworzenie w § 2 przedmiotowego regulaminu słowniczka pojęć, jako że w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawarte jest upoważnienie dla rady gminy wyłącznie do uszczegółowienia zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie spraw enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 pkt 1 - 8, a nie do formułowania pojęć w którejkolwiek z tych spraw. Zwłaszcza, że w ramach określonego w § 2 słowniczka pojęć lokalny prawodawca (Rada Gminy Łubianka) nie tyko zawarł definicje pojęć wcześniej już zdefiniowane w ustawach, w tym w ustawie upoważniającej (np. pojęcie właścicieli nieruchomości, odpadów komunalnych, stacji zlewnych, zbiorników bezodpływowych), ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm. (np. pojęcie odpadów, odpadów komunalnych, odpadów niebezpiecznych, odpadów ulegających biodegradacji, odpadów z terenów zielonych, zbierania odpadów, nieczystości ciekłych gromadzonych), ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 380 ze zm. (np. pojęcie nieruchomości, przedsiębiorcy), ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. (np. pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego), ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 856 ze zm. (np. pojęcie zwierząt bezdomnych, zwierząt domowych, zwierząt gospodarskich), czy rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 (np. pojęcie zabudowy zagrodowej, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku użyteczności publicznej), dokonując prawie we wszystkich wskazanych wypadkach modyfikacji definicji ustawowych wymienionych pojęć oraz nie powołując przepisów ustaw w których zawarte zostały definicje tych pojęć, ale ponadto utworzył na użytek zaskarżonej uchwały własne definicje pojęć, którymi posługuje się ustawa upoważniająca (np. pojęcie ustawy, umowy, właścicieli nieruchomości, zabudowy jednorodzinnej, odpadów wielkogabarytowych), jak i innych pojęć, w tym ustawowych (np. pojęcia gospodarstwa domowego, zabudowy wielorodzinnej, harmonogramu, korzystającego z lokalu, chowu zwierząt, posiadacza lokalu, górnych stawkach opłat, odpadów budowlano-remontowych i rozbiórkowych). Istotne naruszenie prawa przez organ we wszystkich wskazanych powyżej przypadkach wynika z faktu braku delegacji ustawowej opartej na art. 4 ust. 2 ucpg do formułowania własnych definicji pojęć oraz do dokonywania powtórzeń i modyfikacji definicji ustawowych, a także z okoliczności naruszenia opisanym słowniczkiem pojęć wymogów poprawnej legislacji, mających swoje umocowanie, jak już Sąd wskazał wyżej, chociażby w dyrektywach ww. rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, a w szczególności w przepisach § 115, § 118 i § 149 załącznika do tego rozporządzenia zakazujących regulowania w akcie wykonawczym spraw nieprzekazanych w upoważnieniu ustawowym, powtarzania w akcie wykonawczym tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym, definiowania określeń ustawowych oraz zamieszczania w nim przepisów niezgodnych z przepisami powszechnie obowiązującymi (normy modyfikujące normy ustawowe są niezgodne z ustawą zawierającą takie normy). Należy podkreślić, iż Rada Gminy powtarzając w słowniczku pojęć definicje ustawowe tych pojęć nie wskazała w żadnym przypadku ustawy w której pojęcia te zostały już zdefiniowane. Nie znając aktu normatywnego w którym dane pojęcie zostało pierwotnie zdefiniowane, adresat regulaminu narażony jest na dokonanie niewłaściwej jego interpretacji, jako interpretacji dokonanej w oderwaniu od "kontekstu" aktu normatywnego w którym definicja danego pojęcia została pierwotnie zamieszczona. Z uwagi na wszystkie wskazane powyżej argumenty Sąd uznał cały § 2 uchwały za istotnie naruszający prawo, i w związku z tym na podstawie art. 147 § 1 ppsa orzekł o jego nieważności. Sąd podzielił także zarzut strony skarżącej przekroczenia przez Radę Gminy Łubianka zakresu delegacji ustawowej przepisem § 8 pkt 1 regulaminu, w którym zakazane zostało wrzucanie do urządzeń przeznaczonych do zbierania zmieszanych odpadów komunalnych: a) śniegu, lodu, gorących popiołów i żużli; b) odpadów: budowlanych i rozbiórkowych, przeterminowanych leków, chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, które należy zbierać oddzielnie i usuwać na zasadach określonych w niniejszym regulaminie. Zacytowana regulacja pozostaje w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy upoważniającej i jako taka jest dotknięta wadą nieważności. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 3b ucpg zobowiązuje bowiem właściciela nieruchomości do zapewnienia utrzymania czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Przywołany przepis odnosi się do odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych, a w stosunku do innych odpadów i przedmiotów zasady postępowania określają przepisy odrębne, przede wszystkim ww. ustawa o odpadach, zatem wprowadzanie dodatkowych zakazów jest nieuprawnione. Nie znajduje uzasadnienia wprowadzenie w regulaminie obowiązków określonych w § 8 pkt 1 regulaminu, skoro zasady postępowania z poszczególnymi rodzajami odpadów, zostały uregulowane w sposób wyczerpujący przepisami innych ustaw. Dlatego też Sąd stwierdził nieważność § 8 pkt 1 regulaminu. Zasadny jest również zarzut strony skarżącej dotyczący przepisu § 29 regulaminu, w którym Rada Gminy Łubianka określiła, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do zapewnienia bezpieczeństwa ludzi oraz zwierząt, ochrony przed uciążliwością dla ludzi oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Analiza treści przytoczonego przepisu wskazuje, że nie stanowi on realizacji ustawowego upoważnienia. Przepis ten bowiem określa w sposób ogólny, bez żadnej precyzji w tym zakresie, obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, i to wykraczające poza zakres upoważnienia ustawowego, jak chociażby obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa ludzi oraz zwierząt. Wobec powyższego Sąd stwierdził nieważność § 29 regulaminu. Poza zakres upoważnienia określony w art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg Rada Gminy Łubianka wykroczyła również w przepisach § 30 ust. 2 pkt 2 i 3 regulaminu, w ramach których nałożyła na właścicieli zwierząt domowych obowiązek niewprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, plaż, kąpielisk i na tereny objęte zakazem na podstawie odrębnych uchwał Rady Gminy Łubianka. Stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg w regulaminie określa się obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania (obowiązku niewprowadzenia) zwierząt domowych na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom (wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2058/11 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Zdaniem Sądu zakaz wprowadzania zwierząt domowych do miejsc określonych w § 30 ust. 2 pkt 2 i 3 regulaminu nie znajduje zatem podstawy w treści art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg. Jest on bowiem zbyt daleko idący wobec treści upoważnienia dla organu stanowiącego gminy, wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg. Zakazanie wprowadzania zwierząt na dane tereny jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu. Taka swoboda przysługuje wszystkim obywatelom, w tym osobom utrzymującym zwierzęta domowe (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 870/17; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 812/17 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). W ocenie Sądu istotnie naruszają art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg także regulacje sformułowane § 30 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 4 regulaminu, w ramach których lokalny prawodawca nałożył na właścicieli psów obowiązek prowadzenia zwierzęcia na terenie publicznym na uwięzi i z nałożonym kagańcem, oraz dopuścił zwalnianie zwierząt domowych z uwięzi wyłącznie na terenach zielonych, z tym że zakazał zwolnienia wobec ras psów uznawanych za agresywne. Zdaniem Sądu wskazanymi regulacjami Rada Gminy Łubianka wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg oraz nałożyła na adresatów norm obowiązki zbyt rygorystyczne, bez uwzględnienia zasady proporcjonalności (bez zastosowania środków adekwatnych i proporcjonalnych do celu regulacji). W ocenie Sądu generalny i bezwarunkowy obowiązek prowadzania wszystkich psów na uwięzi i w kagańcu, oraz dopuszczenie zwalniania z uwięzi zwierzęcia jedynie na terenach zielonych, a zatem w przypadku psów wyłącznie w kagańcu, może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, gdyż regulacje te nie uwzględniają cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku, rozmiaru) zwierzęcia. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji, wyjątków i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (patrz wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2980/15; wyrok WSA w Kielcach z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 748/17; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 61/16 - dostępne na stronie http:// orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Zauważyć należy, że w art. 77 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeksu wykroczeń (t.j. z 2015 r., poz. 1094), mówi się o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogiem trzymania psa na smyczy i w kagańcu. Ponadto zaznaczyć należy, że to z art. 10a ust. 3 ww. ustawy o ochronie zwierząt wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zdaniem Sądu środki ostrożności wprowadzone § 30 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 4 regulaminu są bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane wskazanymi ustawami. Z powyższych względów Sąd uznał przedmiotowe regulacje za nadmierne, nieuwzględniające specyficznych sytuacji dotyczących danego zwierzęcia, jego cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii, a także nieproporcjonalne, bardziej rygorystyczne niż przewidziane w ustawie, i tym samym wykraczające poza cel określony w art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg. Przekracza zakres upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg ponadto przepis § 30 ust. 2 pkt 5 regulaminu, w drodze którego Rada Gminy Łubianka określiła warunki zwolnienia przez właściciela nieruchomości psów ze smyczy na terenie jego nieruchomości. Wskazać należy, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg wyznaczający granice upoważnienia w przedmiocie określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, należy interpretować w związku z regulacją art. 3 ust. 2 pkt 13 ucpg, z której wprost wynika, że organy gminy mają określać wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Określenie zatem obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe na terenach prywatnych nieruchomości wykracza poza ww. delegację ustawową. W ocenie Sądu zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że istotnie naruszają normę upoważniającą również przepisy § 30 ust. 1 pkt 2 i § 30 ust. 1 pkt 6 regulaminu, w których Rada Gminy Łubianka określiła odpowiednio obowiązek uzyskania zezwolenia wójta na utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną oraz obowiązek natychmiastowego usuwania przez właścicieli zwierząt domowych zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe m.in. na jezdniach. Pierwszy ze wskazanych obowiązków wynika bowiem z przepisu art. 10 ust. 1 ww. ustawy o ochronie zwierząt, a zatem brak jest podstaw do jego ponownego nakładania przepisem uchwały rady gminy. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W przypadku natomiast drugiego z wymienionych obowiązków zauważyć należy, że zgodnie z art. 91 ww. ustawy Kodeksu wykroczeń, zanieczyszczenie drogi publicznej stanowi czyn zabroniony, a zatem w takich warunkach, jak słusznie podkreślił to Prokurator, nie sposób uznać, że przepis uchwały rady gminy może zobowiązywać właściciela psa do usunięcia takich zanieczyszczeń z jezdni. Sąd uznał, że również zapis § 30 ust. 2 pkt 1 regulaminu, którym Rada Gminy Łubianka zobowiązała właścicieli zwierząt domowych do stałego i skutecznego dozoru nad nimi, jest nieprawidłowy z uwagi na zawarte w nim niedookreślone i mogące budzić wątpliwości co do zakresu zastosowania sformułowanie "skuteczny dozór". W tym stanie rzeczy, Sąd uznał za konieczne stwierdzić nieważność całego § 30 regulaminu uznając, że sformułowane w nim obowiązki osób utrzymujących zwierzęta ze wskazanych powyżej przyczyn wykraczają poza upoważnienie ustawowe i cel, jakim powinien służyć, a którym jest dążenie do utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, a także powielają regulacje ustawowe oraz mogą budzić wątpliwości interpretacyjne. Konieczność natomiast wyeliminowania § 31 regulaminu, wynika z okoliczności, że ustawodawca nie upoważnił w art. 4 ust. 2 ucpg rady gminy do określenia jakichkolwiek obowiązków, nakazów czy zakazów, jak też warunków dotyczących prowadzenia "hodowli" zwierząt domowych. Odnosząc się zaś do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, podkreślić należy, że nie ma znaczenia w sprawie oraz nie uzasadnia umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego okoliczność, że zaskarżona uchwała już nie obowiązuje. Stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub części na podstawie wyroku sądu administracyjnego eliminuje ją bowiem w całości lub części z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, co oznacza, że w rezultacie takiego orzeczenia, uznane za nieważne zapisy uchwały należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego, które od samego początku ich uchwalenia nie był zdolne do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (art. 147 § 2 ppsa) oraz można się domagać przed sądem powszechnym odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć (art. 417 ¹ § 2 ww. ustawy Kodeks cywilny). W tym stanie rzeczy, mając na względzie opisany wyżej zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, Sąd uznał, że wszystkie zakwestionowane przez Prokuratora przepisy załącznika do zaskarżonej uchwały tj. § 2, § 8 pkt 1, § 29, § 30 oraz § 31, jako przede wszystkim wykraczające poza zakres delegacji ustawowej i tym samym istotnie naruszające prawo, dotknięte są wadą nieważności. W konsekwencji, na postawie art. 147 § 1 ppsa, Sąd orzekł o stwierdzeniu ich nieważności.