II SA/Łd 248/18

Dnia 29 maja 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2018 roku sprawy ze skargi A. B. – A., K. B. i E. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] [...] z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz A. B. – A., K. B. i E. D. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. Decyzją z [...]r., nr[...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) – w skrócie: "k.p.a." – w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017. poz. 935), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]- [...] - wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej - z [...] r., znak:[...], orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w N. o pow. 6,0470 ha (obecnie w Ł., przy ul. A 190/192), oznaczonej na planie pomiarowym, zaewidencjonowanym 8 maja 1971 r., nr 198/9/30/71, jako działka nr 292/2, pochodząca z nieruchomości rolnej stanowiącej według KW Nr [...] współwłasność J. i Z. małż. B. wywłaszczonej na rzecz Państwa decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej m. Ł. Urzędu Spraw Wewnętrznych z [...]r., nr [...]. Wojewoda przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że wnioskiem z 15 grudnia 2009 r., sprecyzowanym 15 marca 2010 r., Państwo Z. i J. małż. B. wystąpili do Prezydenta Miasta Ł., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o zwrot nieruchomości położonej w Ł., przy ul. A 190/192. Postanowieniem z [...] r., znak:[...], Wojewoda [...] wyłączył Prezydenta Miasta Ł. od rozpatrzenia sprawy zwrotu opisanej wyżej nieruchomości oraz wyznaczył do rozpatrzenia sprawy Starostę [...] [...]. Decyzją z [...]r., znak:[...], Starosta [...] [...] - wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej - orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu ww. nieruchomości. Wojewoda [...] wydał [...] r., decyzję znak:[...], którą uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty [...] [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu orzeczenia organu II instancji wskazano, iż w decyzji z dnia [...]r., znak: [...], organ I instancji orzekł o umorzeniu postępowania wskazując, że w przedmiotowej sprawie zachodzi tożsamość podmiotu i przedmiotu rozstrzygnięcia, bowiem postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu nieruchomości położonej aktualnie w Ł. przy ul. A 190/192 zostało zakończone decyzją Starosty [...] [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...] r., nr [...], o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Łodzi, przy ul. A 190/192, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 290/54, dawniej działka 292/2 o pow. 60 470 m2, w obrębie [...]. Po dokonaniu szczegółowej analizy materiału dowodowego oraz przepisów prawa organ odwoławczy wskazał, iż nie należało orzekać o umorzeniu przedmiotowego postępowania przyjmując, iż mamy do czynienia z tożsamością spraw w pełnym zakresie. Przy czym przesłanki jakimi kierował się organ odwoławczy znalazły szczegółowe uzasadnienie w decyzji z dnia [...] r., znak:[...]. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta [...] [...], działając na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) – zwanej dalej: "u.g.n." – wydał w 26 maja 2017 r., decyzję znak: BiGN-6821.13.2017.JS, w której orzekł o odmowie zwrotu ww. nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskiem z 12 października 2015 r., A. B. – A., K. B. i E.T. D., wystąpiły do Prezydenta Miasta Ł. o zwrot ww. nieruchomości, powołując się na swoje następstwo prawne jej poprzednich właścicieli. J. B. zmarł 24 kwietnia 2011 r. Zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia Rep. A nr [...] z 24 maja 2012 r. spadek po J. B. nabyły: żona Z. B. w 1/4 części oraz córki A. B. – A., K. B., E. T.D. i L. J. M. po 3/16 części każda z nich. Z. B. zmarła 7 listopada 2013 r. i spadek po niej, zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia Rep. A nr [...] z 18 czerwca 2015 r., odziedziczyła w całości A. B. – A. W dniu 25 listopada 2015 r. (data wpływu: 30 listopada 2015 r.), pełnomocnik wnioskodawców stron wniósł o dopuszczenie dowodu z łącznej opinii biegłych z zakresu geologii i geodezji. Postanowieniem z [...]r., nr [...], organ I instancji odmówił uwzględnienia dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu w żądanym zakresie. Jednocześnie organ I instancji wskazał, iż wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z 15 grudnia 2009 r. sprecyzowany 15 marca 2010 r., złożony został przez J. i Z. małż. B. już po wejściu w życie ustawy zmieniającej ustawę o gospodarce nieruchomościami, co oznacza, że w sprawie administracyjnej wszczętej tym wnioskiem obowiązywały inne przepisy, niż te, które stały się podstawą wydania decyzji Starosty [...] [...] z dnia [...]r. Okoliczność ta wyklucza twierdzenie, iż zachodzi tożsamość sprawy administracyjnej skutkującej umorzeniem postępowania. Następnie organ I instancji wskazał, iż zgodnie z decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. z dnia [...]r., nr [...], celem wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Państwa była eksploatacja kruszywa. Starosta [...] [...] podkreślił, iż zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji Wojewody [...] z [...]r., znak:[...], w sprawie ustanowienia obszaru i terenu górniczego "A", a także załącznikiem graficznym do opinii geologicznej wykonanej przez inż. Z. P. w listopadzie 2004 r., całość działki o dawnym numerze 292/2 wchodziła w skład terenu górniczego, zaś jej zdecydowana większość - obszaru górniczego. Zdaniem Starosty nie można mówić, iż część nieruchomości objętej przedmiotowym postępowaniem o zwrot, nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, tym bardziej, że zdecydowana jej część (około 76%) została objęta obszarem górniczym, czyli przestrzenią, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny. Kopalnia Surowców Mineralnych "A" zaprzestała wydobycia na tym terenie w 2003 r., co nie oznacza, iż nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Powyższe potwierdza także opinia geologiczna wykonana przez inż. Z. P. w listopadzie 2004 r. Po zakończeniu wydobycia teren przekształcony robotami górniczymi, zgodnie z oświadczeniem zawartym w piśmie Kierownika Działu Geologiczno-Górniczego Kopalni Surowców Mineralnych "A" Spółka z o.o., nie został dotychczas objęty działaniami rekultywacyjnymi. Organ I instancji uznał, iż nie ma konieczności sporządzania nowej opinii geologicznej, uznając dotychczasową za wiarygodną. W odwołaniu od decyzji Starosty [...] [...] z [...]r., pełnomocnik A. B. — A., K. B., E. D. zarzucił: 1. naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji niewydanie decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji gdy na nieruchomości tej nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu na jaki została wywłaszczona pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna i co więcej cel ten nie został zrealizowany pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna; 2. naruszenie art. 137 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji gdy na tejże części nigdy nie został zrealizowany cel wywłaszczenia określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości; 3. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie z urzędu działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a to w konsekwencji braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy, a także poprzez wydanie postanowienia przez organ I instancji w przedmiocie odmówienia dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych z zakresu geologii i geodezji, bez wzięcia pod uwagę wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia jej rozstrzygnięcia, w konsekwencji niewyjaśnienie przez organ, czy na wywłaszczonej nieruchomości rzeczywiście prowadzona była lub jest eksploatacja kruszywa, a jeśli tak, to na jakiej części, a także ewentualnie, czy część wywłaszczonej nieruchomości, na której nie była prowadzona eksploatacja kruszywa została rzeczywiście dotknięta degradacyjnymi skutkami robót górniczych; 4. naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Ponadto wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji w przedmiocie odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji bądź uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania odwoławczego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu odwoławczym. Starosta [...] [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przesyłając odwołanie wraz z aktami sprawy, nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia tj. zastosowania art. 132 k.p.a. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej m. Ł. Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...]r., nr[...], wywłaszczono na wniosek [...] Zakładów Eksploatacji w Ł. z 1 czerwca 1971 r., na rzecz Państwa część nieruchomości położonej w N. o pow. 6,0470 ha (obecnie w Ł., przy ul. A 190/192), oznaczonej na planie pomiarowym, zaewidencjonowanym 8 maja 1971 r., nr 198/9/30/71, jako działka nr 292/2, pochodząca z nieruchomości rolnej stanowiącej według KW Nr [...] współwłasność J. i Z. małż. B., wydanym na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94). W wyniku wniesienia odwołania [...] lutego 1972 r. Komisja Odwoławcza ds. Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych wydała orzeczenie nr [...], którym utrzymano w mocy ww. decyzję o wywłaszczeniu. Dalej organ odwoławczy podkreślił, że z orzeczenia z [...] września 1971 r., nr [...] wynika, że wywłaszczona nieruchomość, zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego nr [...] Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. z 11 sierpnia 1971 r., przeznaczona była pod eksploatację kruszywa. Z kolei z decyzji z dnia 11 sierpnia 1971 r., wynika, że zatwierdzono plan realizacyjny zagospodarowania terenu ozn. na planie sytuacyjnym w skali 1:1000 literami ABCDEFA o pow. 10,64 ha dla punktu eksploatacji kruszywa N., pow. [...]. Przy czym z załączników graficznych, znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż na nieruchomości oznaczonej nr 292/2 miało znajdować się nie tylko wyrobisko górnicze, ale także zwałowisko nakładu oraz otwory wiercone. Z decyzji Komisji Odwoławczej ds. wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] r., nr[...], utrzymującej w mocy orzeczenie o wywłaszczeniu wynika natomiast, że kopalnia piasku w N. jest jedynym zakładem tego rodzaju, położonym u granic miasta Ł., potrzebnym do zabezpieczenia dostaw piasku dla przedsiębiorstw budowlanych oraz dla potrzeb gospodarki drogowej i kolejowej w tym rejonie. W wyniku dokonanej wizji lokalnej terenu i badań przeprowadzonych przez służbę geologiczną wnioskodawcy wywłaszczenia ustalono, iż na gruntach objętych wnioskiem wywłaszczeniowym znajdują się największe pokłady złoża piasku, niezbędnego na powyższe cele. Wywłaszczona nieruchomość weszła w skład złoża kruszywa naturalnego "A II". Od momentu wywłaszczenia nieruchomość znajdowała się we władaniu [...] Zakładów Eksploatacji Kruszywa. W połowie lat 70- tych teren użytkowany był przez to przedsiębiorstwo, o czym świadczy m.in. decyzja Naczelnika Powiatu w B. z [...] r. ustalająca odszkodowanie za szkody w zasiewach, które nastąpiły po przejęciu terenów od byłych właścicieli. Decyzją z [...]r. Minister Rolnictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych zatwierdził zasoby przemysłowe złoża piasku budowlanego "A II", zaś decyzją z [...]r. Zjednoczenie Przemysłu Kruszyw Kamienia Budowlanego i Surowców Mineralnych zatwierdziło projekt zagospodarowania złoża kruszywa naturalnego "A II". Następnie teren ten znajdował się we władaniu Kopalni Surowców Mineralnych "A", która uzyskała dnia 27 stycznia 1992 r. koncesję na wydobywanie kruszywa naturalnego (piasku) ze złoża "A II". Na mocy obowiązujących później przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze nieruchomość objęta była decyzją Wojewody [...] z [...]r. znak:[...], w sprawie ustanowienia obszaru i terenu górniczego "A II", przy czym całość powierzchni działki włączona była w granice terenu górniczego, a około 80 % jej powierzchni w granice obszaru górniczego. Stan powyższy obowiązywał do czasu uchylenia ww. decyzji poprzez decyzję Wojewody [...] z [...]r., znak:[...], o zmianie koncesji. Decyzją tą ustanowiono obszar i teren górniczy "A II-1" w zmienionych granicach i mniejszej powierzchni. Tym samym zniesiono obszar i teren górniczy z powierzchni przedmiotowej działki. Wojewoda podkreślił, iż stosownie do obowiązujących w dniu wydania decyzji Wojewody [...] z [...]r. w sprawie ustanowienia obszaru i terenu górniczego "A II" legalnych definicji (art. 6 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze; Dz. U. z 1994 r. Nr 27, poz. 96), przez obszar górniczy należało rozumieć przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny objętej koncesją, natomiast przez teren górniczy - przestrzeń objętą przewidywanymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2126 ze zm.) obszarem górniczym jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów, podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz prowadzenia robót górniczych niezbędnych do wykonywania koncesji, natomiast terenem górniczym - jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Teren górniczy obejmuje więc powierzchnię większą niż obszar górniczy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że dawna działka nr 292/2 o pow. 6,04 ha z obrębu [...], gmina N. jest częścią działki ewidencyjnej nr 290/54. W rejestrze ewidencji gruntów obręb [...] gmina N. od 1968 r. tj. od założenia ewidencji gruntów, jako władający działką nr 292 o pow. 8,68 ha wpisany był J. B. s. A. i A.. W 1972 r. ujawniono podział działki 292 na działki nr: 292/1 o pow. 2,64 ha oraz 292/2 o pow. 6,04 ha. W wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego Wojewoda stwierdził, że dawna działka nr 292/2 stanowiła część działki nr 290/35 oraz działkę nr 290/39. Działki nr 290/35, 290/39 stanowią część działki nr 290/47. W wyniku modernizacji operatu ewidencji gruntów obrębu [...] działka nr 290/47 zmieniła oznaczenie na 290/54. Treść pisma Kopalni Surowców Mineralnych A Sp. z o.o. z 21 lutego 2017 r. potwierdza, iż działka położona przy ul. A 190/192 o pow. 6,0470 ha i dawnym oznaczeniu 292/2 w aktualnym stanie ewidencyjnym stanowi fragment działki nr 290/54 obrębu [...]. Treść tego pisma potwierdza także, iż w przeszłości działka na całej swojej powierzchni objęta była decyzją Prezydium Rady Narodowej w Ł. z dnia [...] r., znak: [...]. Organ II instancji wskazał także, że wydobywanie kopaliny ze złoża "A" odnoszącego się do przedmiotowej działki zakończone zostało w 2002 r. Stosownie do wymagań prawnych w tym zakresie opracowana była dokumentacja mierniczo - górnicza według stanu na 31 grudnia 2002 r. W związku z zamierzoną zmianą granicy obszaru górniczego "A II" i przekształcenia go w obszar górniczy "A II-1", opracowany został także operat ewidencyjny zmian w zasobach złoża według stanu na 28 lutego 2003 r. Mając powyższe na względzie zdaniem organu odwoławczego Starosta [...] [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej słusznie orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Wojewody bez znaczenia jest również fakt, iż w chwili orzekania na nieruchomości nie było już prowadzone wydobycie, bowiem wykorzystanie nieruchomości na cel wywłaszczenia, powoduje, iż po jej użyciu i zakończeniu eksploatacji brak możliwości żądania jej zwrotu w całości lub części na podstawie art. 137 u.g.n. Zdaniem organu II instancji, na podstawie zgromadzonych dowodów i ich oceny dokonanej w całokształcie materiału dowodowego sprawy, przyjęto, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zaś oznacza, że nieruchomość objęta żądaniem zwrotu nie może być traktowana jako zbędna na cel wywłaszczenia. Zasadnie też w sprawie jest, że "zbędności nieruchomości", nie można wyprowadzać ze zdarzeń przyszłych, które nastąpiły po osiągnięciu celu wywłaszczenia. Nie można bowiem mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, a dopiero później zaprzestano jej wykorzystywania na cel, na jaki została przejęta. Ponadto w aktach sprawy znajduje się pismo Kopalni Surowców Mineralnych "A" z 20 września 2001 r., znak:[...], w którym wskazano m.in., że działalność wydobywczą na przedmiotowym gruncie prowadzono od momentu wywłaszczenia. Wojewoda uznał, że całkowicie nieuprawnione jest twierdzenie, że cel wywłaszczenia realizowany był tylko na terenie, na którym następnie dokonano wydobycia, bowiem jak wykazano w niniejszej sprawie cała nieruchomość była objęta terenem górniczym. Zatem mimo, iż na części nieruchomości nie prowadzono wydobycia wykorzystywano ją na cele ściśle związane z wywłaszczeniem. Ponadto gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje od 1 stycznia 1998 r. tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na zrealizowanie celu wywłaszczenia, obowiązuje od 22 września 2004 r. i został wprowadzony ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U z 2004 r., nr 141, poz. 1492). Wojewoda nadmienił, że przed zmianą tj. w momencie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z brzmieniem art. 137 ust. 1 pkt 2, nieruchomość uznawano za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Judykatura wskazuje, że nie można terminów zakreślonych przez ustawodawcę, odnosić do stanu faktycznego opisanego w powołanym art. 137 ust. 1, który zaistniał przed 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia i stanu faktycznego, który zaistniał przed 22 września 2004 r. odnośnie zrealizowania tego celu. Powyższe jest związane także z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., P 38/11, OTK-A 2014/3/31, który stwierdzał, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Podobne stanowisko znajduje się w wyroku NSA w Warszawie z 24 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2876/12, gdzie stwierdzono, że ocena zbędności nieruchomości poprzez pryzmat terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie powinna odnosić się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem ich do obrotu prawnego. Jednocześnie mając na względzie wniosek zawarty w odwołaniu, dotyczący zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania odwoławczego, w tym zastępstwa procesowego organ II instancji wskazać, iż przedmiotowy wniosek jest bezpodstawny. W postępowaniu odwoławczym nie ma obowiązku ustanawiania pełnomocnika, a tym bardziej pełnomocnika "profesjonalnego". Powołanie takiego pełnomocnika wynika jedynie z woli samej strony postępowania, a zatem rozliczenia w tej kwestii należą tylko i wyłącznie od ustaleń zawartych między mocodawcą a pełnomocnikiem. Natomiast odnosząc się do wniosku o dopuszczenie opinii biegłych z zakresu geologii oraz geodezji należy organ odwoławczy podkreślił, że opinia geologiczna została sporządzona w listopadzie 2004 r. zatem zlecenie kolejnej opinii było nieuzasadnione. Mając na uwadze powyższe Wojewoda wskazał, iż zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. W związku z tym organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty [...] [....], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, a zatem w niniejszej sprawie należało orzec o odmowie zwrotu ww. nieruchomości. Ze względu na charakter sprawy regulacje zawarte w art. 96a-96n znowelizowanej ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w niniejszym postępowaniu nie mają zastosowania. Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego wniosły A. B.-A., K. B. i E. T. D., zarzucając: 1. naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji gdy na nieruchomości tej nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu na jaki została wywłaszczona pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna i co więcej cel ten nie został zrealizowany pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna; 2. naruszenie art. 137 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji w przedmiocie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji gdy na tejże części nigdy nie został zrealizowany cel wywłaszczenia określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości; 3. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie z urzędu działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a to w konsekwencji braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy, a także poprzez nieuwzględnienie wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych z zakresu geologii i geodezji, bez wzięcia pod uwagę wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia jej rozstrzygnięcia, w konsekwencji niewyjaśnienie przez organ, czy na wywłaszczonej nieruchomości rzeczywiście prowadzona była lub jest eksploatacja kruszywa, a jeśli tak, to na jakiej części, a także ewentualnie, czy część wywłaszczonej nieruchomości, na której nie była prowadzona eksploatacja kruszywa została rzeczywiście dotknięta degradacyjnymi skutkami robót górniczych; 4. naruszenie art. 6 w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie w sposób naruszający zasadę praworządności i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, z uwagi na fakt, iż w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...]r. (znak:[...]) organ stwierdził, że "odmienna sytuacja dotyczy południowej części działki 290/39, na której nie prowadzono eksploatacji. Zgodnie z opinią biegłego, na części tej występują grunty rodzime, głównie piaski drobne z niewielką domieszką piasków średnich i żwirów, zatem odnośnie części działki oznaczonej 290/39, należy uznać, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany" - natomiast w niniejszym postępowaniu organ odmowę zwrotu działki uzasadnia twierdzeniami, że rzekomo na całej nieruchomości zrealizowany został cel wywłaszczenia, powołując się na definicje obszaru i terenu górniczego; powyższe twierdzenia stoją w oczywistej sprzeczności z ustaleniami poczynionymi przez ten sam organ w lipcu 2005 r. w oparciu o tą samą opinię biegłego - zaprezentowany sposób działania organu poważnie narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do sposobu prowadzenia postępowania przez organy władzy publicznej, a także stanowi jaskrawy przykład naruszenia zasady bezstronności i równego traktowania. W związku z powyższym pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty [...] [...] z 1[...]r. i w konsekwencji przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Ponadto pełnomocnik skarżących wniósł o zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. pełnomocnik skarżących wniósł o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentów załączonych do niniejszej skargi na okoliczności w nich wskazane, wskazując, iż potrzeba przeprowadzenia dowodu z tych dokumentów wyniknęła w konsekwencji podniesienia przez organ argumentacji dotyczącej możliwości odniesienia terminów zakreślony w art. 137 u.g.n. do stanów faktycznych zaistniałych przed dniem jej wejściem w życie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Natomiast mając na uwadze załączoną do skargi dokumentację organ II instancji wskazał, że pismo z dnia 1993 r. stanowiło wezwanie Państwa B. do wypowiedzenia się, czy podtrzymują wniosek o zwrot nieruchomości położonej przy ul. A 184. Dalej wyjaśniono, że organ odwoławczy korzystając z elektronicznego systemu ksiąg wieczystych ustalił, że dla nieruchomości położonej przy ul. A 184 prowadzona jest przez Sąd Rejonowy dla Ł. –Ś. w Łodzi XVI Wydział Ksiąg Wieczystych księga wieczysta nr [...]. W przedmiotowej księdze figurują działki nr 292/9 i 292/11, a jako właścicielka wpisana jest A.B.-A. Odnosząc się natomiast do zarzutu sprzecznych ustaleń Wojewody [...] w decyzji z [...] r., znak: [...] oraz zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał, że analiza całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie do dnia wydania zaskarżonej decyzji wykazał, że cała nieruchomość była niezbędna dla realizacji celu wywłaszczenia. Jednocześnie wskazano, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w sposób szczegółowy wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość nie kwalifikuje się do zwrotu, przytaczając m.in. definicje obszaru górniczego i terenu górniczego. W piśmie z dnia 24 kwietnia 2018 r. pełnomocnik uczestniczki postępowania Gminy Miasto Ł. oświadczył, że w całości popiera argumentację, zawartą przez Wojewodę [...] w odpowiedzi na skargę. Zdaniem uczestniczki postępowania w sprawie niniejszej doszło do naruszeń prawa określonych w skardze. Jak ustalono w szeregu dotychczas prowadzonych postępowań dotyczących spornej działki 292/2 eksploatacja złóż na przedmiotowej działce zgodnie z celem wywłaszczenia miała miejsce już w połowie lat 70 tych przez przedsiębiorstwo państwowe [...]Zakłady Eksploatacji Kruszywa. Ewentualne dopiero późniejsze wydanie koncesji na działalność górniczą przez Skarb Państwa (zgodnie z obowiązującą ówcześnie zasadą jednolitości władzy państwowej) nie może przekreślać faktu zrealizowania celu wywłaszczenia w terminie przewidzianym w art. 137 ust. 1 u.g.n. Ponadto pełnomocnik uczestniczki postępowania podkreślił, że za uzasadnieniem odpowiedzi na skargę sporządzonym przez organ, że pismo z dnia 3 listopada 1993 r. dotyczyło innej nieruchomości nie objętej niniejszym postępowaniem. W konsekwencji pełnomocnik uczestniczki postępowania stwierdził, że argumenty podnoszone w skardze należy uznać za niesłuszne i jako taka winna ona podlegać oddaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględniając skargę na decyzję sąd uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U2017.1369 ze zm.) – dalej powoływanej jako: "p.p.s.a". Skarga jest uzasadniona. Organy orzekały na podstawie art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Dla oceny legalności zaskarżonych decyzji niezwykle istotne znaczenie ma fakt, że w 2005 roku te same organy wydały już decyzję w sprawie zwrotu spornych nieruchomości. I tak, Starosta [...] [...] decyzją z dnia [...] roku orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 190/192, oznaczonej w ewidencji gruntów jako część działki nr 290/54, dawniej działka nr 292/2 o powierzchni 60.470 m2, w obrębie[...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] roku. Wprawdzie trafnie organy ostatecznie przyjęły, że w tym przypadku nie ma powagi rzeczy osądzonej, czyli ponownego rozpatrzenia sprawy prawomocnie już rozstrzygniętej. Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Ponadto res iudicata następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r., II OSK 931/09, LEX nr 597967). W rozpoznawanej sprawie niewątpliwa jest jedynie tożsamość stron. Jak wynika z uzasadnienia powołanej wyżej decyzji Starosty [...] [...] z dnia [...] roku, sprawa zakończona w roku 2005 toczyła się z wniosku małżonków Z. i J. B., właścicieli nieruchomości w dacie wywłaszczenia. Uczestnikami obecnie zakończonego postępowania są spadkobiercy ówczesnych właścicieli, co jest okolicznością niesporną. Mamy zatem do czynienia z ciągłością tożsamości po stronie podmiotowej., bowiem w prawa strony zbywalne i dziedziczne weszli następcy prawni Z. i J. B.. Nie zmienia się też właściwość rzeczowa organu. . Natomiast częściowo zmienił się stan prawny. Podstawę prawną ówczesnych decyzji stanowiły przepisy u.g.n. w następującym brzmieniu (stan prawny na dzień 12 lipca 2005 roku): art. 136. 1. Nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. 2. W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. 3. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. 4. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zgodnie z art. 113 ust. 3. 5. W przypadku niezłożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, uprawnienie do zwrotu nieruchomości lub jej części wygasa. 6. Przepisów ust. 1-5 nie stosuje się w przypadku wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego. Art. 137. 1. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. 2. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot." Jak wynika z uzasadnienia decyzji Starosty z dnia [...] roku, organ ten ustalił, ze na działce 290/35 znajduje się wyrobisko piasku, działka ta położna jest w obrębie czynnej w dacie orzekania kopalni, choć obecnie eksploatacja nie jest prowadzona. Organ przyjął, że w tej sytuacji nie zachodzą przesłanki do zwrotu, skoro nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, bez znaczenia pozostaje okoliczność, że w chwili orzekania eksploatacja nie jest prowadzona. Natomiast odnośnie działki nr 290/39 organ ustalił wówczas na podstawie opinii biegłego geodety, że na części północnej tej działki o powierzchni około 3936 m2 była prowadzona eksploatacja kruszywa - złoża piasku z domieszką żwiru, w środkowej części o powierzchni około 3794 m2 uformowała się skarpa wyrobiska eksploatacyjnego, zaś na części południowej tej działki o pow. ok. 2543 m2 eksploatacji nie prowadzono. Biegły też stwierdził, ze po zakończeniu eksploatacji w wyrobisku oraz na jego skarpie gromadzone były odpady przemysłowe i komunalne. Powyższe ustalenia dały organowi podstawy do wniosku, że część działki nr 290/39, na której dokonano eksploatacji, jak i część, na której uformowała się skarpa poeksploatacyjna wykorzystane zostały zgodnie z celem wywłaszczenia. Organ ustalił również wówczas, że na pozostałej, południowej części działki 290/39 o powierzchni około 2543 m2 pomimo upływu 33 lat od daty wywłaszczenia, eksploatacja kruszywa nie była prowadzona. Natomiast organ wyjaśnił, ze odmowa zwrotu tej części nieruchomości wynika z regulacji art. 137 ust.3 u.g.n., który poza faktem niewykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia wymaga spełnienia dodatkowych przesłanek – musiałaby istnieć możliwość wykorzystania nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem, określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie złożenia wniosku o zwrot. Organ ustalił, ze w obowiązującym planie nieruchomość znajduje się na terenie o funkcji produkcyjnej jako wiodącej lub obsługi technicznej, realizowanych w ramach programu samorządu gminy. Organ ocenił, że nie istnieje ty samym możliwość jej zagospodarowania przez osoby fizyczne. Nie została spełniona druga z alternatywnych przesłanek z art. 137 ust. 2 u.g.n, bowiem małżonkowie B. nie byli właścicielami nieruchomości przyległej do spornej działki. Ustalenia powyższe zaakceptował organ odwoławczy w toku kontroli instancyjnej. W aktualnie rozpoznawanej sprawie organ orzekał w innym stanie prawnym w zakresie przesłanki zwrotu niewykorzystanej części nieruchomości. Zmiana dotyczy przesłanki uznania nieruchomości za zbędną. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 137 ust.2 u.g.n., nadanym ustawą z dnia 9 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 42, poz. 335), która weszła w życie od 1 kwietnia 2009 roku, jeżeli pomimo upływu 10 lat od chwili, gdy decyzja stała się ostateczna, cel wywłaszczenia został zrealizowany jedynie na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Nie ma zatem przesłanek negatywnych, które sprzeciwiają się zwrotowi pomimo niewykorzystania nieruchomości na cel określony w wywłaszczeniu. Organ winien zatem ustalić, analogicznie, jak w 2005 roku, czy nieruchomość została wykorzystana w całości bądź w części zgodnie z celem wywłaszczenia oraz czy zachodzą przesłanki zwrotu całości lub części, stosownie do wymogów aktualnie obowiązującego art. 137 ust.2 u.g.n. Z tych przyczyn wątpliwości sądu budzą obecne wnioski organu, że cała nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wskazanym w decyzji wywłaszczeniowej. Ani brzmienie art. 137 ust.2 , ani jego wykładnia w zakresie pojęcia wykorzystania nieruchomości zgodnie z decyzją wywłaszczeniową nie uzasadniają odmiennej oceny stanu faktycznego, niezmiennego od poprzedniej ostatecznej decyzji Starosty [...] [...]. Skoro wówczas organ przyjął na podstawie opinii biegłego, że część nieruchomości nigdy nie była wykorzystywana na cel wywłaszczenia, to odmienny wniosek wymagałby wnikliwej analizy zebranych w sprawie materiałów dowodowych, w szczególności wykazania, że organ dysponuje innymi dowodami, niż w 2005 roku, bądź przekonującego uzasadnienia dla odmiennych wniosków. Wywiedzenie odmiennych wniosków co do okoliczności faktycznych wymaga wyjątkowego uzasadnienia dla zachowania zasady przekonywania (art. 12 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie tak się nie stało, organ w ogóle zdaje się nie pamiętać, że w 2005 roku dokonał odmiennych ustaleń co do zakresu wykorzystania nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia w części południowej działki nr 290/39 o powierzchni ok. 2543 m2. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Starosty z [...] roku, jedyną przyczyną odmowy zwrotu tej części nieruchomości było niespełnienie dodatkowych przesłanek z art. 137 ust.2 u.g.n. w obowiązującym wówczas brzmieniu – tj niemożność wykorzystania jej przez wnioskodawców zgodnie z planem oraz fakt, iż wnioskodawcy nie byli właścicielami nieruchomości przyległych. Innymi słowy, skoro organ już raz przesądził, ze określona część działki nigdy nie została wykorzystana na cele wywłaszczenia, to wobec braku innych dowodów i niezmienionego stany prawnego w tym zakresie organ winien się skupić na precyzyjnym określeniu, o jaka cześć nieruchomości chodzi oraz na zbadaniu czy obecnie istnieją jakieś przesłanki negatywne, sprzeciwiające się zwrotowi części nieruchomości. Powyższe stanowi o zasadności naruszenia obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i wyczerpującej oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a.). Odnosząc się w tym miejscu do nieuwzględnionego wniosku dowodowego o powołanie biegłego w celu ustalenia zakresu wykorzystania nieruchomości zgodnie z decyzją o wywłaszczeniu organ winien ponownie rozważyć jego zasadność zwracając m.in. uwagę, iż powoływana przez organ w 2005 roku opinia dotyczyła jedynie części nieruchomości Z drugiej strony, przy niezmienionym brzmieniu art. 137 ust.1 pkt 1 i 2 u.g.n. nie mogły zostać przez organ zignorowane ustalenia i wnioski dotyczące zaistnienia przesłanek braku zwrotu na podstawie art. 137 ust.1 u.g.n. co do części nieruchomości, co do których organy przesądziły, że zostały one wykorzystane na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu. przy czym trafne wydają się argumenty organów, ze wykorzystanie zgodnym z celem wywłaszczenia obejmuje nie tylko teren bezpośredniej eksploatacji, ale równie tereny usytuowania hałd wyrobiskowych. Z akt postępowania nie wynika, aby organ obecnie orzekał na podstawie innych dowodów, niż te, którymi dysponował w roku 2005. W ocenie sądu brak podstaw obecnie do kwestionowania wniosku organów, iż część nieruchomości została wykorzystana zgodnie z decyzją o wywłaszczeniu. Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 kt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekając o kosztach postępowania z mocy art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w niniejszym uzasadnieniu. A.B.