II SAB/Rz 41/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. H. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej -skargę oddala- II SAB/Rz 41/18 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi M. H. jest bezczynność Starosty [...] w zakresie udzielenia informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia [...] stycznia 2018 r. przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, M. H. wystąpił do Starosty [...] o udzielenie informacji publicznej w zakresie obejmującym: 1. wysokości (kwoty) sumarycznie nagród i premii wypłaconych wszystkim pracownikom Starostwa Powiatowego w J. w okresie 1 stycznia 2014 r. do dnia merytorycznej odpowiedzi na wniosek (w ujęciu rocznym: 2014, 2015, 2016, 2017, 2018); 2. wynagrodzenia brutto za miesiąc grudzień 2017 r. każdego z pracowników Starostwa Powiatowego w J. pełniących funkcje publiczne (czyli nie pełniących funkcji usługowych, technicznych jak np. konserwator, kierowca, osoby sprzątające itp.) z podaniem imienia, nazwiska, stanowiska służbowego (wydziału /biura /samodzielnego stanowiska itp.) i przyporządkowanej kwoty brutto tegoż wynagrodzenia (ze wszystkimi dodatkami funkcyjnymi, stażowymi, specjalnymi, w rozbiciu na nie); 3. zestawienie pracowników Starostwa Powiatowego w J. pełniących funkcje publiczne (imiona i nazwiska) z podziałem na Wydział /Biuro /Stanowisko (itd.) wraz ze wskazaniem nazwy ukończonego kierunku studiów lub szkoły (+specjalność, +ewentualnie nazwa kierunku ukończonych studiów podyplomowych – jeśli dotyczy) tego pracownika. Wnioskodawca wskazał by odpowiedzi udzielić według przykładowego, rekomendowanego przez niego wzoru "Wydział A – Pracownik XY – kierunek: prawo (Uniwersytet Jagielloński) – studia podyplomowe: dziennikarstwo (Uniwersytet Rzeszowski) i skierować ją na wskazaną skrzynkę ePUAP. W dniu [...] lutego 2018 r. organ udzielił wnioskodawcy żądanych informacji (nr [...]). W piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. - przesłanym drogą e-mail – M. H. wskazał, że udzielona odpowiedź nie jest pełna. Ponowił żądanie podania informacji dotyczących pozostałych pracowników, których nie ujęto w wykazie z wykształceniem oraz wynagrodzeniem brutto za wskazany okres. W odpowiedzi z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] Starosta - działając na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej: u.d.i.p.) - poinformował, że żądana przez wnioskodawcę informacja dotycząca wysokości wynagrodzeń oraz wykształcenia pracowników Starostwa pełniących funkcje publiczne została przekazana. Wyjaśnił, że dla przypisania przymiotu pełnienia funkcji publicznej wymagane jest każdorazowo badanie zakresu przyznanych danemu pracownikowi uprawnień, gdyż istotne jest posiadanie prawa do działania wyraźnie wpływającego na podejmowanie decyzji. Przeprowadzona na potrzeby rozpatrzenia wniosku analiza posiadanych uprawnień i przyznanych poszczególnym pracownikom kompetencji wskazała, że udostępniono żądane dane dotyczące wszystkich pracowników pełniących punkcje publiczne, zatrudnionych na stanowiskach kierowniczych urzędniczych, samodzielnych stanowiskach pracy oraz upoważnionych do wydawania decyzji w imieniu starosty. Pozostałych pracowników, którzy nie mają uprawnień do podejmowania samodzielnych decyzji i rozstrzygnięć oraz którzy działają pod kierownictwem i zgodnie ze wskazówkami przełożonych, nie można uznać za osoby pełniące funkcję publiczną. W następstwie powyższego, wnioskiem przesłanym [...] lutego 2017 r. M. H. zwrócił się o wydanie w terminie 7 dni decyzji odmownej (o nieudostępnieniu informacji publicznej) i jej przesłanie w wersji papierowej, pod rygorem skierowania sprawy do WSA w Rzeszowie. W odpowiedzi udzielonej [...] lutego 2018 r. Starosta poinformował wnioskodawcę o braku podstaw prawnych do wydania decyzji odmownej, gdyż zgodnie z art. 16 u.d.i.p., jej wydanie jest wymagane tylko w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej. W okolicznościach sprawy odpowiedź na wniosek została udzielona [...] lutego 2017 r., a tym samym udostępniono żądaną informację publiczną. W dniu 12 marca 2018 r. (data złożenia w siedzibie organu) M. H. wniósł skargę na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa, oraz - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie w zakresie wskazanym w wniosku. Z uwagi na powyższe skarżący zawnioskował o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z [...] stycznia 2018 r. w zakresie nieudostępnionych informacji publicznych oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że na jego wniosek organ nie udzielił pełnej odpowiedzi. Nie udostępnił informacji na temat zatrudnienia inspektorów, podinspektorów czy głównych specjalistów (łącznie prawie 60 osób), których nie ujęto w udostępnionym mu wykazie. W odniesieniu zatem do tej części wniosku, która nie została zrealizowana, organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Starosta zawnioskował o jej oddalenie, jako niezasadnej. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji. Jeżeli zaś żądana informacja nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, to dostęp do takiej informacji jest ograniczony z uwagi na ochronę prywatności. Starosta wskazał, że żądaniem skarżącego objęte zostały także dane osobowe pracowników Starostwa Powiatowego w J., którzy z uwagi na zajmowane stanowiska nie pełnią funkcji publicznych i nie mają związku z tymi funkcjami. Jeżeli informacja nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, to jej udostępnienie przez organ w pełnym żądanym zakresie stanowiłoby naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola sądu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przedmiotem postępowania w rozpoznawanej sprawie jest bezczynność Starosty Jasielskiego polegająca na nieudzieleniu skarżącemu informacji publicznej w pełnym wnioskowanym przez niego zakresie. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem M. H. o udzielenie informacji publicznej objęta była: 1. sumaryczna wysokość nagród i premii wypłaconych wszystkim pracownikom Starostwa Powiatowego w J. od 1 stycznia 2014 r. (w ujęciu rocznym); 2. wynagrodzenia brutto za miesiąc grudzień 2017 r. każdego z pracowników Starostwa Powiatowego w J. pełniących funkcje publiczne, z podaniem imienia, nazwiska, stanowiska służbowego; 3. zestawienie pracowników Starostwa Powiatowego w J. pełniących funkcje publiczne (imiona i nazwiska) z podziałem na Wydział /Biuro /Stanowisko (itd.) wraz ze wskazaniem nazwy ukończonego kierunku studiów lub szkoły. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie w niej określonych. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1) u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej, a takim jest Starosta Jasielski. Zakres przedmiotowy informacji publicznej określa art. 6 ust. 1 ustawy, wymieniając rodzaje spraw, jakich może ona dotyczyć, niemniej jednak nie czyni tego w sposób wyczerpujący, o czym świadczy zwrot "w szczególności"; obejmuje on m.in. informację o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (pkt 2d), zasadach funkcjonowania organów władzy publicznej (pkt 3) oraz o majątku publicznym – w tym ciężarach publicznych (pkt 5 h), do których można zaliczyć wydatki związane z utrzymaniem aparatu administracyjnego, a więc środki przeznaczane m.in. na wypłaty wynagrodzeń (nagród, premii itp.). W doktrynie i orzecznictwie sądowym zasadniczo przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "informacji publicznej", za którą uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Starosta [...] był zatem zobowiązany do udzielenia będącej w jego posiadaniu informacji publicznej i taki charakter posiadały informacje żądane przez skarżącego. Podkreślenia wymaga przy tym, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, gdyż zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej (nie mają więc one zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie u.d.i.p., które mają charakter czynności materialno - technicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Zaznaczyć należy, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie musi oznaczać przekazania żądanych informacji lub dokumentów, bowiem zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest bowiem jedynie podmiot będący w posiadaniu takich informacji. Jeśli zatem informacji lub dokumentów organ nie posiada albo gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., właściwą formą załatwienia wniosku jest informujące wnioskodawcę o tych okolicznościach pismo. Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przewiduje bowiem wydanie decyzji administracyjnej jedynie w sytuacji odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. W okolicznościach sprawy bezsporne i niekwestionowane przez skarżącego pozostaje udzielenie przez Starostę odpowiedzi w zakresie objętym pkt 1 wniosku, a skargą objęta jest bezczynność odnosząca się do braku udzielenia informacji w pełnym zakresie wynikającym z pkt 2 i 3. Wobec wniosku, w którego treści skarżący wskazał, że odnoszą się one do "pracowników Starostwa Powiatowego w J. pełniących funkcje publiczne (czyli nie pełniących funkcji usługowych, technicznych, jak np. konserwator, kierowca, osoby sprzątające, itp.)", odpowiedzi w żądanym zakresie udzielono względem pełniących funkcje publiczne 40 osób. Zdaniem skarżącego, organ bezzasadnie pominął przy udzielaniu tej informacji grupę ok. 60 osób, obejmujących "inspektorów, podinspektorów czy głównych specjalistów". Wg zaś Starosty, dane w zakresie wynagrodzenia i wykształcenia udostępniono względem wszystkich pracowników pełniących funkcje publiczne, zatrudnionych na stanowiskach kierowniczych urzędniczych, samodzielnych stanowiskach pracy oraz upoważnionych do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych; pozostałych pracowników którzy nie mają uprawnień do podejmowania samodzielnych decyzji i rozstrzygnięć oraz działających pod kierownictwem i zgodnie ze wskazówkami przełożonych nie można uznać za osoby pełniące funkcję publiczną. W tej sytuacji istota sporu mająca kluczowe znaczenia dla stwierdzenia ewentualnej bezczynności organu sprowadza się do stwierdzenia, czy wskazani przez skarżącego a pominięci przy udzieleniu informacji publicznej pracownicy Starostwa pełnią funkcje publiczne. U.d.i.p. nie definiuje pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, iż osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Za pełniące funkcję publiczną uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 26 czerwca 2014 r. II SA/Kr 663/14 - LEX nr 1546945, wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2014 r. II SA/Bd 395/14 – LEX nr 1497985). W ocenie Sądu Starosta prawidłowo uznał, że pracownicy Starostwa wskazywani przez skarżącego a nie ujęci w sporządzonym wykazie (inspektorzy, podinspektorzy, główni specjaliści) - jako nie posiadający samodzielnych kompetencji decyzyjnych - nie pełnią funkcji publicznych, w związku z czym wnioskowana do udzielenia względem nich informacja nie stanowi informacji publicznej i organ nie miał obowiązku jej udzielenia. Bez znaczenia pozostaje, że tę grupę pracowników należy zaliczyć do grupy pracowników merytorycznych; czym innym jest bowiem wykonywanie w ramach obowiązków pracowniczych zadań publicznych (pod kierownictwem przełożonych, uprawnionych do wydawania wiążących poleceń co do sposobu załatwienia sprawy), a czym innym pełnienie funkcji publicznych bezpośrednio związane z przysługiwaniem samodzielnych kompetencji decyzyjnych. W pełni koresponduje z tym przywołana przez samego skarżącego w treści pisma z dnia [...] kwietnia 29018 r. (wpływ do Sądu – 12 kwietnia 2018 r.) treść wyroku WSA w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2005 r. IV SA/Po 1392/04, CBOSA, zgodnie z którym na gruncie u.d.i.p. za osobę pełniącą funkcję publiczną lub mającą związek z pełnieniem takiej funkcji należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, jeśli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swoich zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Brak zatem po stronie Starosty obowiązku udzielenia informacji powoduje, że nie mógł on w opisanym zakresie dopuścić się bezczynności. Skoro żądana przez skarżącego informacja nie stanowiła informacji publicznej, prawidłowo także organ ten uznał, że do odmowy jej udzielenia – zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - nie ma zastosowania forma decyzyjna. W związku z powyższym skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, gdyż stosownie do art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.