II OSK 1864/19

Dnia 15 października 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 15 października 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 101/18 w sprawie ze skargi P.G. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 101/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.G. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Pismem z dnia 11 lipca 2017 r. P.G. wniósł skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa polegającą na pozostawieniu, w trybie art. 64 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) zwanej dalej "k.p.a.", bez rozpoznania (pismem z dnia 28 czerwca 2017 r.) jego wniosku z dnia 20 czerwca 2017 r. o uchylenie decyzji lokalizacyjnej i wypłatę odszkodowania według prawa cywilnego. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ ten wskazał, iż zostały mu przekazane wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] października 2014 r. o ustaleniu lokalizacji linii kolejkowej oraz odwołanie skarżącego wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia od decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa na użytkowanie wieczyste [...] S.A. Pisma te nie zawierały adresu skarżącego, a jedynie adres poczty elektronicznej. Zdaniem organu adres poczty elektronicznej "[...]" nie spełnia wymogów art. 63 § 2 i § 3 k.p.a., a przepisy nie przewidują prowadzenia ze stroną korespondencji mailowej. Podjęte działania w kierunku ustalenia adresu skarżącego nie przyniosły rezultatów. Dlatego, wobec braku adresu strony, podanie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania zostało pozostawione bez rozpoznania – adnotacje z dnia 11 stycznia 2017 r. oraz z dnia 3 lutego 2017 r. Również i kolejne pismo z dnia 20 czerwca 2017 r. pozostawione bez rozpoznania. Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odrzucające skargę P.G. zostało uchylone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 448/18. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż organowi nie można zarzucić naruszenia prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawę jej oddalenia stanowił art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd podniósł, że poza sporem pozostaje, iż we wszelkich pismach kierowanych do Ministra Infrastruktury i Budownictwa, w tym w piśmie z dnia 20 czerwca 2017 r. zawierającym żądanie uchylenia decyzji lokalizacyjnej i wypłacenia odszkodowania według prawa cywilnego, wcześniejszych pismach tj. z dnia 11 października 2016 r. zawierającym odwołanie od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2014 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i z dnia 25 października 2016 r. zawierającym odwołanie od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2017 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, skarżący jako adres podawał pocztę elektroniczną "[...]". Nie jest również sporne, że skarżący osobiście co najmniej trzykrotnie w dniach 30 grudnia 2016 r., 2 stycznia 2017 r. i 20 czerwca 2017 r. był przez pracowników Ministerstwa dokładnie informowany jakie wymogi formalne powinno spełniać podanie składane do organu administracji publicznej, jakie skutki wynikają z podania niewłaściwego adresu. Pomimo wzywania skarżącego do wskazania innego adresu niż adres strony internetowej i prawidłowego pouczenia, że w razie nieuzupełnienia tego braku jego podania pozostaną bez rozpoznania, skarżący nie zastosował się do tego wezwania organu. Dalej Sąd wyjaśnił, iż z treści art. 63 § 2 k.p.a. wynika, że podanie winno zawierać m.in. adres strony. Natomiast stosownie do art. 20a ust. 1 i ust. 2 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2014r., poz. 1114 ze zm.) w powiązaniu z art. 63 § 3a k.p.a. wynika, że strona postępowania administracyjnego nie musi w podaniu podawać adresu zamieszkania, ani opatrzyć podania podpisem elektronicznym. Wystarczy, że dysponuje profilem zaufanym ePUAP i za pośrednictwem tej platformy wniesie swoje podanie. Od 9 czerwca 2011 r. w polskim porządku prawnym istnieje możliwość załatwienia spraw administracyjnych (w tym wnoszenia odwołań) przy pomocy profilu zaufanego ePUAP (przy wykorzystaniu Internetu), bez konieczności osobistego stawiennictwa w urzędzie lub pośrednictwa poczty. W ocenie Sądu złożenie przez osobę fizyczną pisma za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej było możliwe po założeniu przez nią konta na ePUAP, w trybie określonym w rozporządzeniu Ministra Cyfryzacji z dnia 5 października 2016 r. w sprawie zakresu i warunków korzystania z elektronicznej platformy usług administracji publicznej. Tymczasem skarżący, pomimo że pouczony został przez organ o takiej formie złożenia swojego odwołania, nie skorzystał z tej drogi, a która to droga nie wymaga od niego podania adresu zamieszkania. Prawidłowe było stanowisko organu, że nadanie pisma z dnia 20 czerwca 2017 r. zawierającego żądanie uruchomienia procedur i uchylenia decyzji lokalizacyjnej i wypłacenia odszkodowania według prawa cywilnego zwykłą drogą elektroniczną, wymaga wskazania w takim podaniu adresu zamieszkania zgodnie z wymogiem określonym w art. 63 § 1 k.p.a. Nieuzupełnienie przez skarżącego tego braku pisma z dnia 20 czerwca 2017 r., pomimo prawidłowego wezwania do jego uzupełnienia, obligowało organ, stosownie do treści art. 64 § 2 k.p.a., do pozostawienia go bez rozpoznania. Skargę kasacyjną (pismem z dnia 6 września 2018 r.) od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając go w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 40 § 4 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji oddalenie skargi w wyniku błędnego uznania, że w przypadku w którym strona nie posiada miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego i nie ma możliwości ustanowienia pełnomocnika do doręczeń, pozbawiona jest ona konstytucyjnego prawa do wniesienia środka odwoławczego, z uwagi na niemożność sprostania wymogom określonym w art. 63 § 2 k.p.a. oraz art. 40 § 4 k.p.a. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Natomiast skarga kasacyjna wniesiona przez skarżącego pismem z dnia 18 lutego 2019 r. została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 11 marca 2019 r. odrzucona na podstawie art. 178 w zw. z art. 177 § 3 p.p.s.a. Na rozprawie w dniu 15 października 2019 r. strona skarżąca poparła wniesioną skargę kasacyjną, zaś pełnomocnik skarżącego złożył wniosek o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem niniejszą sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem wyrok Sądu pierwszej instancji nie odpowiada prawu. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej, zauważyć należy, iż przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji było to czy zasadnie pozostawiono padanie strony bez rozpoznania i czy w związku z tym doszło do bezczynności organu w załatwieniu sprawy uruchomionej pisemnym wnioskiem skarżącego z dnia 20 czerwca 2017 r., a dotyczącym uchylenia decyzji lokalizacyjnej i wypłacenia odszkodowania według prawa cywilnego. Pismo to zostało, co jest niesporne, wniesione bezpośrednio do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa, a skarżący wskazał w nim jako swój adres [...] ul. [...], który jest adresem siedziby organu Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa. Wcześniej we wszystkich pismach wnioskodawca wskazywał jako swój adres - adres poczty elektronicznej "[...]". Generalnie ustalono w sprawie, iż wnioskodawca nie ma stałego ani tymczasowego miejsca zamieszkania, o czym świadczy informacja w aktach sprawy o braku aktualnych danych adresowych zameldowania na pobyt stały i czasowy. Nie jest bowiem sporne, że w tej sprawie podjęto działania mające na celu ustalenie adresu wnioskodawcy i zwrócono się do Centrum Personalizacji Dokumentów Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji o udostepnienie jego danych adresowych i w piśmie z dnia 2 grudnia 2016 r. Centrum poinformowano o braku aktualnych danych adresowych zameldowania na pobyt stały i czasowy ww. Niezależnie od powyższego wnioskodawca był kilkakrotnie wzywany do podania adresu, albowiem adres poczty elektronicznej nie pozwalał, zdaniem organu, na identyfikację strony i jak zaznaczono podanie nie czyniło zadość art. 63 § 2 k.p.a. W ocenie organu, co zostało zaakceptowane zaskarżonym wyrokiem przez Sąd pierwszej instancji wnioskodawca winien założyć swój profil zaufania ePUAP i za pośrednictwem tej platformy złożyć podanie. Podnoszono w tej sprawie, iż złożenie pisma przez osobę fizyczną za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej było możliwe po założeniu przez nią konta na ePUAP, do czego zobowiązywano skarżącego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie należy odpowiedzieć na pytanie czy wniesione osobiście podanie przez wnioskodawcę z podaniem imienia i nazwiska oraz adresem poczty elektronicznej "[...]" spełnia wymogi art. 63 § 2 k.p.a. w zakresie wskazania adresu i czy powoływanie się wyłącznie na taki jak wyżej adres poczty elektronicznej stanowiło podstawę do pozostawienia podania strony z dnia 20 czerwca 2017 r. bez rozpoznania. Niewątpliwie przedmiotowe podanie z dnia 20 czerwca 2017 r. wniesiono w formie papierowej do organu żądając doręczenia decyzji w formie elektronicznej poza system teleinformatycznym ePUAP. Stosownie do dyspozycji art. 63 § 1 k.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Natomiast § 2 tej normy stanowi, że podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Adres, o którym mowa w art. 63 § 2 k.p.a., w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego to miejsce, gdzie strona faktycznie przebywa i w którym będzie możliwe, zgodnie z jej wolą, doręczenie pism urzędowych adresowanych do niej, przede wszystkim do osobistych rąk adresata, bez względu na miejsce jej zameldowania lub stałego zamieszkania. Skarżący, co potwierdzają akta niniejszej sprawy, nie ma stałego czy tymczasowego miejsca zamieszkania na terenie kraju, a jako adres swój wskazuje adres poczty elektronicznej "[...]", a niesporne jest także, iż skarżący nie ustanowił w sprawie pełnomocnika do doręczeń. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – patrz wyrok NSA z 18 maja 2017 r. sygn. akt II FSK 455/17 przepisy o doręczaniu pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej nie wymagają, aby adresat pisma wskazał konto na ePUAP lub też w innym systemie teleinformatycznym. Wskazanie takiego konta nie jest więc warunkiem doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Ustawodawca wprowadził jedynie wymóg podpisania urzędowego poświadczenia odbioru pisma przesłanego w formie dokumentu elektronicznego w sposób zgodny z treścią art. 20a ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Warunkiem koniecznym jest natomiast wskazanie adresu elektronicznego, ale nie musi to być adres konta na platformie ePUAP lub też w innym systemie teleinformatycznym. W konsekwencji organ nie ma możliwości zobowiązania adresata do utworzenia takiego konta, ani też nie ma możliwości do uzależnienia doręczenia pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej od posiadania takiego konta (P. Pietrasz, Ciąg dalszy informatyzacji postępowania podatkowego – doręczanie pism przez organ podatkowy za pomocą środków komunikacji elektronicznej, PPLiFS 2014, nr 12, s. 25). Zatem w tej sprawie wnioskodawca, nie mając stałego i tymczasowego miejsca zamieszkania na terenie kraju, wskazał posiadany adres, a był nim adres poczty elektronicznej czyli spełnił w okolicznościach tej sprawy wymóg z art. 63 § 2 k.p.a., albowiem podał swój adres, który niewątpliwie umożliwia skomunikowanie się strony z organem. Nie budzi wątpliwości NSA, iż oznaczony przez skarżącego adres poczty elektronicznej umożliwiłby, jak trafnie podkreślono to w kasacji, umówienie się w szczególności na spotkanie po odbiór decyzji. Natomiast obowiązek spełnienia przez stronę warunku utworzenia profilu zaufania ePUAP, w sytuacji skarżącego (brak stałego i tymczasowego miejsca zamieszkania) tak naprawdę pozbawia go możliwości realizowania swych uprawnień procesowych, co jak słusznie podkreślono w skardze kasacyjnej narusza nie tylko art. 63 § 2 k.p.a., ale również art. 78 Konstytucji RP. Z tej ostatniej normy wynika, iż każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Podzielenie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska organu, że złożenie podania przez skarżącego winno nastąpić za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej po uprzednim założeniu przez stronę konta na ePUAP, w trybie określonym w rozporządzeniu Ministra Cyfryzacji z dnia 5 października 2016 r. w sprawie zakresu i warunków korzystania z elektronicznej platformy usług administracji publicznej, tak naprawdę w opisanej wyżej sytuacji skarżącego prowadzi do naruszenia wskazanej wyżej normy art. 78 Konstytucji RP. Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż podany przez skarżącego adres poczty elektronicznej nie ma służyć do prowadzenia internetowej korespondencji ze skarżącym, lecz w okolicznościach tej sprawy ma pozwolić na skomunikowanie się organu ze skarżącym. Zatem twierdzenie organu przyjęte za właściwe przez Sąd pierwszej instancji, iż adres poczty elektronicznej "[...]" nie spełnia wymogów art. 63 § 2 k.p.a. nie zasługuje na aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga kasacyjna skutecznie kwestionuje to stanowisko przedstawionym we wniesionym środku odwoławczym zarzucie, który zasługuje na uwzględnienie za wyjątkiem wskazanej tam normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zaznaczyć należy, iż wadliwie powiązano usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 40 § 4 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP, właśnie z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ta ostatnia norma stosowana jest przez sąd administracyjny, gdy uchyla on decyzję lub postanowienie wydane z naruszeniem norm prawa procesowego. Natomiast w przypadku bezczynności, jak ma to miejsce w tej sprawie, stosuje przepis art. 149 p.p.s.a. Niemniej jednak taka wadliwość nie ma wpływu na ocenę trafności zarzutu skargi kasacyjnej w opisanym wyżej zakresie. Poza tym należy w tym miejscu przypomnieć, iż przepisy procedury administracyjnej w pewnych określonych sytuacjach przewidują, jak podniesiono to w skardze kasacyjnej, doręczenie za pomocą środków komunikacji elektronicznej np. gdy strona nie ma miejsca zamieszkania lub zwykłego pobytu albo siedziby w Rzeczypospolitej Polskiej lub innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, i jeżeli nie ustanowiła pełnomocnika do prowadzenia spraw (art. 40 § 4 k.p.a.). Poza tym istotne jest również i to, iż przepis art. 14 § 2 k.p.a. pozwala na odstępstwo od zasady pisemności i w konsekwencji na załatwienie sprawy ustnie, telefonicznie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej lub za pomocą innych środków łączności, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Te przepisy właśnie mają odformalizować sposób załatwienia sprawy i zmierzają do ograniczenia nadmiernego formalizmu postępowań, a przede wszystkim ich przyśpieszeniu. Tym samym, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie można skutecznie podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż prawidłowe było stanowisko organu, że nadanie pisma z dnia 20 czerwca 2017 r. zawierającego żądanie uruchomienia procedur i uchylenia decyzji lokalizacyjnej i wypłacenia odszkodowania według prawa cywilnego i wskazanie w nim adresu poczty elektronicznej, wymaga wskazania w takim podaniu adresu zamieszkania zgodnie z wymogiem określonym w art. 63 § 1 k.p.a., zaś nieuzupełnienie przez skarżącego tego braku pisma z dnia 20 czerwca 2017 r. (pomimo prawidłowego wezwania do jego uzupełnienia), obligowało organ stosownie do treści art. 64 § 2 k.p.a. do pozostawienia go bez rozpoznania. Pozostawienie przedmiotowego podania bez rozpoznania z ww. powodu, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, nie było jednak uzasadnione, skoro skarżący wskazał w okolicznościach tej sprawy swój adres, którym jest adres poczty elektronicznej. Dlatego też pozostawienie podania z dnia 20 czerwca 2017 r. bez rozpoznania, z opisanych wyżej powodów, nie znajduje uzasadnienia. Zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji aprobujące pozostawienie podania z dnia 20 czerwca 2017 r. bez rozpoznania oznacza, iż Sąd ten nie przeprowadził prawidłowej kontroli legalności w zakresie bezczynności organu administracji. Uzasadniało to uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Ponownie rozpoznając skargę na bezczynność Ministra Budownictwa i Infrastruktury Sąd pierwszej instancji uwzględni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w niniejszej sprawie, jak również pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z dnia 13 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 448/18, którym uchylono poprzednie postanowienie Sądu pierwszej instancji z dnia 30 października 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wa 253/17. Dotąd powiedziane uzasadniało uwzględnienie wniesionej skargi, gdyż zawierała ona w opisanym zakresie usprawiedliwione podstawy. Dlatego też, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Wyjaśnić jednocześnie należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy przed tym Sądem, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną z urzędu należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.