I OSK 3775/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 1080/17 w sprawie ze skargi R.G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod budowę drogi oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 1080/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod budowę drogi uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Wojewody [...] na rzecz R.G. kwotę 625 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Prezydent Miasta [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, obejmującej budowę drogi gminnej nr [...] - ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...], budowę odcinka drogi gminnej nr [...] - ul. [...] na długości posesji nr [...] do [...] oraz budowę odcinków dróg gminnych: ul. [...] i ul. [...] w [...] wraz z budową oświetlenia drogowego, sieci kanalizacji deszczowej, sieci wodociągowej, sieci kanalizacji sanitarnej oraz przebudową: sieci teletechnicznej, sieci gazowej i sieci energetycznych. Powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem [...] października 2013 r. Decyzja ta dodatkowo zatwierdziła podział działki nr [...] o powierzchni 0,1784 ha na działki: nr [...] o powierzchni 0,0284 ha i nr [...] o powierzchni 0,1500 ha. Działka nr [...], leżąca w liniach rozgraniczających ulicy, przeszła z mocy prawa na własność Gminy [...] z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Następnie, zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2016 r., Prezydent Miasta [...] poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą na własność Gminy [...] działkę nr [...]. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie, Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 104 k.p.a., art. 12 ust. 4a i ust. 5, art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.) w zw. z art. 128 ust. 1, art. 130 ust. 2 i art. 135 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) - zwanej dalej u.g.n. oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie 67 780,00 zł na rzecz R.G. za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], przejętą na własność Gminy [...] pod budowę drogi gminnej - ul. [...] w [...]. Do wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość zobowiązano Gminę [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że właściciel działki nie zgłaszał, w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, do Zarządu Dróg i Mostów w [...] wydania swojej nieruchomości. Strona nie zgłosiła także wydania nieruchomości do Wydziału Geodezji Urzędu Miasta [...]. Przedmiotowy teren został przekazany wykonawcy w dniu [...] sierpnia 2016 r. i dopiero po tym terminie rozpoczęto prace budowlane. Od powyższej decyzji R.G. wniósł odwołanie, kwestionując wysokość ustalonego odszkodowania. Skarżący podniósł ponadto, że działka nr [...] była cały czas dostępna do realizacji inwestycji drogowej, a tym samym należne mu odszkodowanie powinno być powiększone o 5% jego wartości. Decyzją z dnia [...] września 2017 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., uznając odwołanie za niezasadne i wskazując, że postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa pod realizację inwestycji drogowej zostało przeprowadzone prawidłowo. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku orzeczenia przez organ I instancji o zwiększeniu odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, stosownie do art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, organ odwoławczy wskazał, że uprawnionym do uzyskania tak powiększonego odszkodowania jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, który wykazał się aktywnością i uzewnętrznił wolę wydania nieruchomości inwestorowi. Fakt wydania nieruchomości powinien być przy tym na tyle wyraźnie uzewnętrzniony, że dla przeciętnego odbiorcy nie będzie budzić wątpliwości interpretacyjnych. Istotną cechą jest tu uzewnętrzniona dobrowolność działania właściciela lub użytkownika wieczystego, najlepiej wyrażona w sposób, który następnie można udowodnić. Dowodem potwierdzającym wydanie nieruchomości może być protokół zdawczo - odbiorczy lub jednostronne oświadczenie właściciela lub użytkownika wieczystego. Wojewoda podkreślił, że to w interesie uprawnionego pozostaje udowodnienie okoliczności wydania nieruchomości z potwierdzeniem, że nastąpiło to w odpowiednim terminie. Tymczasem, skarżący nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających tę okoliczność, twierdząc jedynie, że działka nr [...] była cały czas dostępna do realizacji inwestycji drogowej, która rozpoczęła się [...] sierpnia 2016 r. Na podstawie informacji uzyskanej od Zarządu Dróg i Mostów w [...] w piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. ustalono jednocześnie, że właściciel działki nie zgłaszał do ZDiM wydania swojej nieruchomości, najpóźniej w terminie 30 dni od dnia ostateczności decyzji ZRiD. Strona nie zgłaszała wydania nieruchomości także do Wydziału Geodezji Urzędu Miasta [...]. Teren pod realizację inwestycji drogowej został przekazany wykonawcy w dniu [...] sierpnia 2016 r. i po tym terminie rozpoczęto prace budowlane. W związku z tym, za wydanie nieruchomości nie można uznać pasywnej postawy właściciela, który oczekiwałby, że inwestor będzie w każdej chwili zainteresowany zajęciem nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, R.G. podniósł, że Prezydent miał możliwość wcześniejszego ustalenia odszkodowania za działkę nr [...]. Działka ta, jako wydzielona z działki nr [...], znajdowała się bowiem w tym samym ogrodzeniu, co działka nr [...], której to wycena została dokonana już w 2013 r. Nadto, skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, iż "działka nr [...] była cały czas dostępna do realizacji inwestycji drogowej". Podkreślił, że okoliczność tę mogą potwierdzić kierownicy budowy i inni świadkowie. Zdaniem skarżącego, przysługuje mu zatem odszkodowanie w kwocie powiększonej o 5%. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że wadliwość ostatecznej decyzji podjętej w niniejszej sprawie wynika w szczególności z niedokonania przez organy należytej oceny zaistnienia przesłanki do zwiększenia ustalonego odszkodowania o 5% jego wysokości. Z regulacji zawartej w art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej wynika szczególne uprawnienie podmiotu do uzyskania dodatkowego świadczenia odszkodowawczego w związku z dobrowolnym i niezwłocznym lub przyśpieszonym wykonaniem nieostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jest to ustawowo zagwarantowana premia dla podmiotów, które poprzez dobrowolną akceptację treści nieostatecznej decyzji ułatwiają i przyśpieszają realizację inwestycji drogowej poprzez eliminację konieczności przymusowego wykonania powyższej decyzji. Sąd podkreślił, że wydanie nieruchomości może nastąpić w sposób dorozumiany (per facta conludentia) w tym znaczeniu, że wola niezwłocznego wydania nieruchomości może być zamanifestowana poprzez byłego właściciela lub użytkownika wieczystego przez zaniechanie. W przypadku zajęcia nieruchomości pod drogę może to nastąpić np. poprzez niewniesienie odwołania od decyzji o zajęciu czy poprzez brak czynienia przez skarżącego przeszkód w wykonywaniu prac inwestycyjnych. Obowiązujące przepisy nie przewidują bowiem żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości, w szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego, ani złożenie jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Dla zaistnienia przesłanki zwiększenia odszkodowania, o której mowa w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, wystarczające w tym zakresie są dowody pośrednie, z których można wywnioskować, że dotychczasowy właściciel dobrowolnie umożliwił realizację inwestycji drogowej w terminie wyznaczonym w tym przepisie. W związku z powyższym, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, Sąd wskazał, że bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień jakie wynikają z prawa własności oraz nieczynienie przeszkód w przejęciu nieruchomości przez nowego właściciela, powinno być uznane za przekazanie władztwa faktycznego nad nieruchomością, co w konsekwencji rodzi obowiązek zwiększenia należnego odszkodowania. Sąd I instancji zauważył przy tym, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżący czynił jakiekolwiek przeszkody w przejęciu działki nr [...] pod realizację inwestycji drogowej. Z wyjaśnień skarżącego wynika ponadto, że przedmiotowa nieruchomość od czasu wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej była dostępna dla inwestora, zaś sam skarżący dodatkowo umożliwił wykonawcy robót budowlanych korzystanie z pozostającej jego własnością działki nr [...], poprzez składowanie tam materiałów budowlanych oraz sprzętu wykorzystywanego przy budowie drogi. Organy orzekające w sprawie w żaden sposób nie zweryfikowały powyższych twierdzeń, błędnie zakładając, że wydanie nieruchomości przez jej właściciela w rozumieniu art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej wymaga uzewnętrznienia jego woli w drodze przynajmniej stosownego oświadczenia. Świadczy to o wydaniu zaskarżonej decyzji w oparciu o niewłaściwą wykładnię powołanego wyżej przepisu prawa materialnego, co skutkowało również naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niepełne ustalenie stanu faktycznego, zaś uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, odstąpienie przez organy od zastosowania podwyższonej o 5% stawki odszkodowania za przedmiotową nieruchomość uznać należy za co najmniej przedwczesne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł Wojewoda [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez naruszenie art. 18 ust. 1e pkt 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez uznanie, że wywłaszczony były właściciel dokonał wydania inwestorowi działki oznaczonej według ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0284 ha, przejętej na własność Gminy [...] pod budowę drogi gminnej przy ul. [...] w [...]. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Wojewodę [...] kosztów postępowania. Ponadto, oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że spełnienie przesłanki z art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej ma miejsce wówczas, gdy wydanie nieruchomości inwestorowi zostaje uzewnętrznione w sposób niebudzący wątpliwości i wskazuje na dobrowolność działania właściciela. Powiększenie odszkodowania o 5% wartości nieruchomości jest obligatoryjne w przypadku spełnienia tych przesłanek, ale brak jest powodów do nakładania na organ obowiązku pouczania o powyższym. W niniejszej sprawie, jak podkreślił skarżący kasacyjnie organ, R.G. nie zgłaszał ani do Zarządu Dróg i Mostów w [...] ani do Urzędu Miasta [...] wydania nieruchomości. Inwestor wszedł w posiadanie gruntu na skutek działań własnych, niespełna 3 lata po nabyciu prawa własności gruntu. Skarżący nie wskazał dowodów, które potwierdziłyby wolę wydania nieruchomości. W związku z powyższym, nie zostały wykazane przesłanki wynikające z art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej, prowadzące do możliwości zwiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają bowiem na zakwestionowanie oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonego wyroku. Na wstępie wyjaśnić należy, że podnoszenie zarzutu w oparciu o podstawę wymienioną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jest nieskuteczne w przypadku, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego i ich ocenę. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczania ustaleń faktycznych i ich oceny może być skuteczna tylko w ramach drugiej podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszeniu przepisów prawa materialnego. Przepis art. 18 ust. 1e specustawy drogowej stanowi, że w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17; 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Zatem jedynymi przesłankami do powiększenia odszkodowania o 5% są: 1) wydanie nieruchomości oraz 2) zachowanie 30-dniowego terminu dla dokonania tej czynności (zob. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2017/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć przy tym należy, że ocena przesłanek określonych w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej następuje niezależnie od ustaleń faktycznych służących do określenia wartości nieruchomości, stanowiącej podstawę ustalenia odszkodowania i odbywa się w ramach odrębnego postępowania wyjaśniającego. Z powyższego wynika, że kwota odszkodowania może obejmować dwa elementy. Pierwszym z nich jest kwota ustalana na podstawie wartości nieruchomości, stanowiąc w ten sposób ekwiwalent odebranego prawa własności. Do ustalenia tej kwoty niezbędne jest uzyskanie opinii o wartości nieruchomości. Drugim elementem odszkodowania w omawianym wypadku jest dodatkowa kwota 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego, przyznawana za wydanie nieruchomości w terminie określonym w art. 18 ust. 1e omawianej ustawy. Kwota ta również ustalana jest na podstawie wartości odebranego prawa (prawa własności albo prawa użytkowania wieczystego), ale jej wysokość liczona jest według stałego ustawowego parametru 5% kwoty przyjmowanej do ustalenia odszkodowania za odebrane prawo do nieruchomości. Oba elementy odszkodowania ustalane są zatem na odrębnych podstawach materialnoprawnych z dwóch różnych tytułów i w odrębny sposób procesowy. Ustalenie omawianej kwoty 5% nie wymaga przy tym uzyskiwania odrębnej opinii o wartości nieruchomości, jak również nie ma wpływu na ustalenie kwoty stanowiącej ekwiwalent odebranego prawa. Stanowi natomiast dodatkowy element odszkodowania tylko w tych wypadkach, o których mowa w art. 18 ust. 1e omawianej ustawy. Podkreślenia wymaga, że w przepisie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej wyraźnie jest mowa o wydaniu wywłaszczonej nieruchomości, a nie o gotowości do jej wydania. To zaś jednoznacznie przesądza o aktywnej postawie byłego właściciela tej nieruchomości. Pod pojęciem wydania nieruchomości w rozumieniu przepisu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej należy zatem rozumieć podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego jej właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim posiadania, używania, pobierania pożytków, przetworzenia i rozporządzania rzeczą. W orzecznictwie prezentowany jest także pogląd, że przesłanki uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania są spełnione również, gdy bez czynienia przeszkód przez byłego właściciela nieruchomości dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi. Zwraca się przy tym uwagę, że przepisy analizowanej ustawy nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości. W szczególności, nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego ani złożenie jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Również, bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego (por. wyroki NSA z 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2977/15; z 13 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3216/15; oraz z 9 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 63/16 - wszystkie dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a które polegało na niepełnym ustaleniu stanu faktycznego w zakresie spełnienia ustawowych wymogów określonych w art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej, uprawniających do uzyskania 5% premii z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości na potrzeby inwestycji. W tym zaś zakresie w skardze kasacyjnej nie zawarto żadnych zarzutów. W związku w tym, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarzutem naruszenia prawa materialnego skarżący nie może zwalczać ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 414/08, Legalis), a do tego w istocie zmierza skarżący kasacyjnie, podnosząc zarzut naruszenia art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej, poprzez uznanie, że wywłaszczony były właściciel dokonał wydania inwestorowi działki nr [...], przejętej na własność Gminy [...] pod budowę drogi gminnej. Skarżący kasacyjnie organ, uzasadniając podniesiony zarzut, wskazał bowiem, że w przedmiotowej sprawie nie zostały wykazane przesłanki, o których mowa w art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej. Kwestia ta nie została jednakże przesądzona w zaskarżonym wyroku. Wręcz przeciwnie, Sąd I instancji uznał jedynie za przedwczesne orzeczenie w tym przedmiocie, wskazując na niepełne ustalenie stanu faktycznego, gdyż nie wyjaśniono okoliczności dotyczących wydania nieruchomości. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może zaś odnieść zamierzonego skutku, jeżeli jest oparty na kwestionowaniu stanu faktycznego i stanowi próbę kreowania odmiennego, pożądanego przez wnoszącego skargę kasacyjną poglądu w tej kwestii (zob. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2011 r., sygn. akt I FSK 1128/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a, ponieważ organ zrzekł się rozprawy, a skarżący w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.