I OSK 3446/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt II SAB/Po 185/17 w sprawie ze skargi M.B. przy udziale Rzecznika Praw Obywatelskich na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. odstąpić od zasądzenia od M.B. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt II SAB/Po 185/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia uwzględnił skargę i zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego M.B. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: M.B. służbę w Izbie Celnej zaczął pełnić 15 marca 1995 r. Do lutego 2017 r. pełnił służbę w Izbie Celnej w P. na stanowisku starszego eksperta Służby Celnej w stopniu podkomisarza celnego. W dniu 23 lutego 2017 r. skarżący otrzymał tzw. "informację", że w Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "KAS") od 1 marca 2017 r. będzie pełnił służbę w [...] Urzędzie Celno-Skarbowym i staje się z mocy prawa funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej. W maju 2017 r. okazało się, że nie dostał propozycji służby/pracy w sytuacji podczas, gdy koledzy i koleżanki z pracy takowe otrzymali. W związku z tym skarżący złożył w dniu 31 maja 2017 r. do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu dalej "Dyrektor IAS" wezwanie do przedstawienia mu propozycji służby/pracy, które okazało się bezskuteczne (pismo odmowne organu z tej samej daty). W odpowiedzi na kolejne pismo skarżącego Dyrektor IAS poinformował go, że wobec nieprzedstawienia mu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, jego stosunek służbowy wygasa z dniem 31 sierpnia 2017r. Wygaśnięcie stosunku służby na podstawie tego przepisu traktuje się jako zwolnienie ze służby. W rezultacie skarżący pismem z 2 sierpnia 2017 r. wniósł ponaglenie skierowane do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na bezczynność Dyrektora IAS w Poznaniu. Pismem z dnia 9 października 2017 r. M.B. wniósł do WSA w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora IAS polegającą na braku złożenia propozycji służby/pracy w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. Poz. 1948 ze zm., dalej: "pwKAS"). Istotą skargi skarżący uczynił twierdzenie, że Dyrektor IAS miał ustawowy obowiązek wręczenia skarżącemu propozycji służby na podstawie przepisów wprowadzających KAS. W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS wniósł o jej odrzucenie, albowiem zdaniem organu sprawa nie podlega sądownictwu administracyjnemu. W ocenie organu, aby dany akt lub czynność zakwalifikować jako przedmiot zaskarżenia, o którym mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2019.2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") powinien mieć on charakter decyzji administracyjnej lub aktu o charakterze władczym. Tymczasem przedkładane funkcjonariuszom propozycje nie mają cech władczego (administracyjnego) uregulowania sytuacji prawnej adresata. Ponadto Dyrektor IAS wskazał, że aktualnie brak jest normy prawnej, która sprawy uregulowane w pwKAS w zakresie propozycji pełnienia służby/zatrudnienia w strukturach KAS, poddawałaby kontroli sądów administracyjnych. Postanowieniem z dnia 30 listopada 2017 r. Sąd na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Związek Zawodowy – Celnicy PL [...]. W dniu 20 lutego 2018 r. do Sądu wpłynęło pismo Rzecznika Praw Obywatelskich, którym organ ten zgłosił swój udział w postępowaniu. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygając w granicach rozpatrywanej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Sąd I instancji przyjął, że dotyczy ona bezczynności Dyrektora IAS w wydaniu decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego. Sąd nie był natomiast związany żądaniem skargi, w której skarżący domagał się złożenia mu propozycji służby. Punktem wyjścia dla swoich rozważań WSA w Poznaniu uczynił zbadanie dopuszczalności wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 26 czerwca 2017 r. Dyrektor IAS poinformował skarżącego, że zgodnie stosownie do art. 170 ust. 1 pkt 1 pwKAS, wobec braku przedstawienia skarżącemu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, stosunek służbowy skarżącego wygaśnie z dniem 31 sierpnia 2017 r. Tym samym skarżącemu nie przedstawiono motywów, które w ocenie organu przemawiały za tym, aby nie przedstawić mu ani propozycji określającej warunki zatrudnienia ani propozycji pełnienia dalszej służby. Organ nie poinformował nadto skarżącego o jakimkolwiek trybie pozwalającym na weryfikację podjętych względem niego działań. Dlatego Sąd I instancji stanął na stanowisku, że podzielenie stanowiska organu sprowadzającego się do wykluczenia, w sytuacji nie złożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji, kontroli sądowej prowadzi do pozbawienia takiej osoby gwarantowanego konstytucyjnie prawa do sądu. Następnie podniesione zostało, że zgodnie z art. 170 ust. 3 pwKAS wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza z dniem 31 sierpnia 2017 r. traktuje się jak zwolnienie ze służby. Zatem odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie powinien znaleźć art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j. Dz.U.2020.505 ze zm., dalej: "ustawa o KAS"), który stanowi że w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa KAS. Skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie za służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ. Wszak tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej, któremu nie złożono propozycji zatrudnienia lub kontynuowania służby. Zatem podstawą prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku jest art. 170 ust. 3 pwKAS w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o KAS - interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie podzielił argumentacji M.B., że dotychczasowym funkcjonariuszom można było zaproponować jedynie dalsze pełnienie służby. Z treści regulacji zawartych w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wynika, że kierownicy określonych jednostek mogą złożyć funkcjonariuszom celnym zarówno pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby (w formie decyzji – zgodnie z art. 169 ust. 4), jak też propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia, która to propozycja nie stanowi decyzji administracyjnej ani aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Powyższa konstatacja w sposób bezpośredni wynika z treści art. 169 ust. 3 i ust. 7 pwKAS. Także brzmienie art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz art. 170 ust. 3 tej ustawy wskazuje, że złożenie powyższych propozycji nie ma charakteru obligatoryjnego. Jednocześnie Sąd I instancji wyjaśnił, że na tym etapie nie ma kompetencji do merytorycznej oceny zasadności stanowiska organu w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego. Stąd też nie zastosował art. 149 § 1b P.p.s.a. Podał, iż aby sąd administracyjny mógł dokonać ewentualnej oceny stanowiska organu w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego w ramach przyznanej sądom administracyjnym kognicji, to w obrocie prawnym musi funkcjonować decyzja ustalająca warunki pełnienia służby – propozycja pełnienia służby albo decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby. Orzekając w punkcie II wyroku Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wziął pod uwagę podniesione w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości co do wykładni powyżej wskazanych regulacji zawartych w ustawie pwKAS. W celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące należy uwzględnić nie tylko konieczność podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o obowiązujące regulacje normatywne, lecz także uwzględnić dodatkowe okoliczności, które mogą uniemożliwiać organowi podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Obiektywnie istniejąca trudność w ustaleniu zakładanego przez ustawodawcę celu wprowadzanych regulacji, jak i we właściwym odczytaniu treści wprowadzonych do systemu prawnego norm, była okolicznością uzasadniającą przyjęcie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor IAS w Poznaniu zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. - zarzucił mu naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) nieważność postępowania z przyczyny przewidzianej w art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a. z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie droga sądowa jest niedopuszczalna, tym samym skarga zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. powinna zostać odrzucona; b) naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-4 i art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, a także poprzez zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji dot. stosunku służbowego skarżącego, stanowiące następstwo nieprawidłowego przyjęcia, że nieprzedstawienie skarżącemu propozycji służby/pracy stanowi akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1-4 i art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a. i pominięcie, że do przyjęcia bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ był obowiązany na podstawie przepisów do wydania decyzji lub innego aktu; c) naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1, art. 134 , art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 151 § 1 P.p.s.a. polegające na sporządzeniu wadliwego uzasadnienia wyroku WSA w Poznaniu z dnia 30 maja 2018 r., w którym wskazano, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi obowiązek wydania decyzji dot. stosunku służbowego skarżącego, w związku z czym organ pozostaje w bezczynności; d) naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1, art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 151 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, polegające na uznaniu, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi obowiązek wydania decyzji dot. stosunku służbowego skarżącego, w związku z czym Dyrektor IAS pozostaje w bezczynności; e) naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a w zw. z art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. Poz. 1298., dalej: jako: k.p.a.) oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 165 ust. 7 pwKAS poprzez nałożenie na Dyrektora IAS obowiązku wydania decyzji dot. stosunku służbowego skarżącego, w sytuacji gdy obowiązujące przepisy prawa takiego obowiązku czy też możliwości nie przewidują; f) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd do podniesionych przez Dyrektora IAS argumentów mających wykazać prawidłowość stanowiska organu co do braku podstaw do wydania decyzji lub innego aktu administracyjnego; g) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 pwKAS poprzez zobowiązanie Dyrektora IAS do wydania decyzji określającej stosunek służbowy skarżącego w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi, podczas gdy wskazany w art. 165 ust. 7 pwKAS termin składania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby do 31 maja 2017 roku ma charakter zawity 2) przepisów prawa materialnego: a) art. 170 ust. 1 pkt 1 pwKAS w zw. z art. 165 ust. 7 pwKAS poprzez błędną wykładnię polegającą na odstąpieniu od literalnego brzmienia wyżej wskazanych przepisów, stosownie do których w przypadku nie przedstawienia propozycji służby/pracy stosunek służbowy funkcjonariusza wygasa z mocy prawa z dniem 31 sierpnia 2017 roku, bez konieczności wydania w tym przedmiocie aktów administracyjnych; b) art. 165 ust. 7 pwKAS w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 pwKAS poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że działanie Dyrektora IAS polegające na nieprzedstawieniu propozycji służby/pracy stanowi akt lub czynność w rozumieniu art. art. 3 § 2 pkt 4 bądź w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a-7 p.p.s.a. c) art. 165 ust. 7 pwKAS poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że upływ określonego w wyżej wskazanym przepisie terminu nie wyłącza możliwości złożenia skarżącemu propozycji zatrudnienia/pełnienia służby, podczas gdy w pwKAS nie przewidziano możliwości przedłużenia wskazanego w art. 165 ust. 7 pwKAS terminu; d) art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pwKAS poprzez błędną wykładnię, skutkującą niewłaściwym zastosowaniem art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, polegającą na przyjęciu że wobec funkcjonariuszy, którzy nie otrzymali propozycji zatrudnienia/pełnienia służby konieczne jest wydanie decyzji o której mowa w art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, podczas gdy zgodnie z literalną wykładnią art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pwKAS w przypadku nieotrzymania propozycji stosunek służbowy wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 roku; e) art. 165 ust. 7 pwKAS i z art. 170 ust. 3 pwKAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu że wobec funkcjonariuszy, którzy nie otrzymali propozycji zatrudnienia/pełnienia służby konieczne jest wydanie decyzji ze wskazaniem w uzasadnieniu przesłanek niezłożenia propozycji; podczas gdy prawidłowa wykładnia wyżej wskazanych przepisów nie obliguje Dyrektora IAS do wydania aktu, ani wskazania przyczyn nie przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia /pełnienia służby. Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy, uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, a wypadku nie stwierdzenia podstaw do jej odrzucenia, o oddalenie skargi M.B. na bezczynność Dyrektora IAS w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania i o rozpoznanie skargi na rozprawie. Skarżący M.B. i Rzecznik Praw Obywatelskich w złożonych odpowiedziach na skargę kasacyjną, podtrzymali dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie (pismem z 17 czerwca 2020 r.), strona przeciwna (pismem z 18 maja 2020 r.), a Rzecznik Praw Obywatelskich (pismem z 10 czerwca 2020 r.) wyrazili zgodę na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej w Naczelnym Sądzie Administracyjnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568, 695 i 875) skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a., gdyż w tej sprawie droga przed sądem administracyjnym była niedopuszczalna – art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Okoliczności skutkujące odrzuceniem skargi podlegają badaniu na każdym etapie postępowania sądowoadministracyjnego (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 419/11). W świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny bierze je pod rozwagę niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 40). Przepis art. 189 P.p.s.a. stanowi, że jeżeli skarga podlegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że zachodziły przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. Z przepisu art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. wynika, że skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zatem, przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, sąd pierwszej instancji zobowiązany jest ustalić jej dopuszczalność. W pierwszej kolejności uznać należy, iż podniesiony w skardze kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1, art. 134 , art. 141 § 4 P.p.s.a. zasługuje na uwzględnienie. Powyższe stwierdzenie determinuje dalszy kierunek kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie. Nie budzi wątpliwości, że M.B. wniósł do WSA w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora IAS polegającą na braku złożenia propozycji służby/pracy w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 pwKAS. Skarżący wniósł zatem o stwierdzenie bezczynności organu w związku z faktem nieprzedstawienia mu propozycji służby/pracy oraz o zobowiązanie organu do złożenia skarżącemu propozycji służby/pracy. Tak też został sformułowany przedmiot sprawy w rubrum zaskarżonego wyroku przez Sąd I instancji. Tymczasem w punkcie I tego wyroku zobowiązano Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego M.B. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami. Jak wskazał WSA w Poznaniu w uzasadnieniu tego wyroku "Dyrektor IAS ma w związku z tym możliwość wydania decyzji ustalającej warunki pełnienia służby (złożenia propozycji pełnienia służby) albo decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego." Zatem Sąd I instancji orzekł w odmiennym zakresowo przedmiocie sprawy niż została wniesiona skarga, gdyż skarga nie została wniesiona w przedmiocie bezczynności Dyrektora IAS w zakresie wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu błędnie przyjął, że "sprawa sądowoadministracyjna wszczęta skargą dotyczy bezczynności Dyrektora IAS w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego. Sąd nie był natomiast związany żądaniem skargi, w której skarżący domagał się złożenia mu propozycji służby." Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zauważyć należy, iż granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny są wyznaczone przez granice sprawy administracyjnej. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Zakres sądowej kontroli wyznacza bowiem przedmiot danej sprawy administracyjnej zdeterminowany prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia. Granice orzekania Sądu pierwszej instancji wyznacza sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym – tak określony w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie wiążące granice sprawy rozpoznawanej przez Sąd. W doktrynie przyjmuje się, że na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te elementy. Tożsamość elementów podmiotowych, to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa, to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, ale jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny są wyznaczone przez granice sprawy administracyjnej. Innymi słowy, granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia, zakreślona konkretnie przez stronę skarżącą w treści skargi. Tymczasem Sąd I instancji błędnie zakwalifikował żądanie skarżącego i przyjął, że skarga dotyczy bezczynności tego organu także w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sposób nieuprawniony zmodyfikował przedmiot niniejszej sprawy, czym naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a. W tym przypadku treść żądania skargi determinowała bowiem sposób rozstrzygnięcia Sądu. Czym innym jest bowiem zarzucanie bezczynności organowi i żądanie zobowiązania go do złożenia skarżącemu propozycji służby od żądania wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego. Skoro zatem w tej sprawie przedmiotem skargi M.B. była bezczynność Dyrektora IAS w Poznaniu w przedmiocie nieprzedstawienia mu, na podstawie art. 165 ust. 7 pwKAS, propozycji pełnienia służby, to Sąd I instancji powinien dokonać analizy i rozstrzygnięcia sprawy tylko w tak zakreślonych granicach przedmiotu zaskarżenia, czego nie uczynił. Skarga nie dotyczyła bezczynności organu co do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego M.B., a więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie mógł uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy niż ta, w której faktycznie wniesiono skargę. Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do określonego przez M.B. w skardze do Sądu I instancji przedmiotu zaskarżenia wskazuje, że analiza przepisów ustawy pwKAS potwierdza stwierdzenie organu, że ustawodawca wprowadził trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej. Pierwsze rozwiązanie przewiduje możliwość kontynuacji stosunku służbowego. Następuje to wskutek złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 omawianej ustawy). Przy czym ustawodawca w tym przypadku wyraźnie stanowi, że propozycja pełnienia służby w tworzonej Służbie Celno – Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i pod warunkiem jej przyjęcia. Wskutek takiego przekształcenia dotychczasowy stosunek służbowy ulega transpozycji w nowy stosunek pracy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz przekształcony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Trzecie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie. W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w związku z art. 276 ust. 1-3 ustawy o KAS. Z przedstawionych regulacji wynika, że organy Krajowej Administracji Skarbowej, tj. Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości otrzymały możliwość dokonania wyboru jednego spośród trzech przedstawionych rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej. Taki sposób regulacji tej kwestii mieści się w szeroko ujętej dyskrecjonalności administracji, które jest określane mianem fakultatywnych działań organu. Fakultatywność ta polega na możliwości dokonania wyboru pomiędzy podjęciem a powstrzymaniem się od podjęcia działań w formach typowych dla organów administracji publicznej (np. decyzji, o której mowa w art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS). Tym samym jest to wybór pomiędzy dokonaniem a niedokonywaniem konkretyzacji prawa materialnego w określonej formie. Specyfika działań fakultatywnych względem działań obligatoryjnych polega jedynie na tym, że działanie fakultatywne może zostać legalnie niepodjęte. W takiej sytuacji organ posiada pewien zakres swobody w ustaleniu czy podjąć takie działanie – czy jest ono uzasadnione np. z punktu widzenia celów państwa, wykonywania zadań przez organ, celów służby, itp. Tym samym organ administracyjny ma swobodę w prowadzonym procesie decyzyjnym, w ramach którego będzie oceniał, czy zaistniały prawnie relewantne fakty (tj. posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania) i czy skutkują przedstawieniem pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, czy też brakiem przedstawienia takiej pisemnej propozycji. Ustawodawca organom Służby Celno – Skarbowej przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji (lub jej braku), która ma być przedstawiona konkretnej osobie, pracownikowi, a także funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej. Powyższe oznacza, że na Dyrektorze Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu nie spoczywał obowiązek przedstawienia M.B. pisemnej propozycji pełnienia służby na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Organ zastosował jedno z podanych wyżej, przewidzianych w przepisach omawianej ustawy, rozwiązań prawnych w zakresie stosunku służby, tj. brak złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby. Przy czym prawodawca ten brak powiązał z wygaśnięciem stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. – art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Oznacza to, że nieprzedstawienie wyżej wymienionej, dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej, takiej propozycji nie może być oceniane w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania organu przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego – wprost wyrażonej w tym przepisie – rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego. W niniejszej sprawie skarga M.B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu w przedmiocie niezłożenia pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby jest zatem niedopuszczalna (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 705/18) i powinna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że organ prawidłowo zastosował jedno z trzech podanych wyżej i przewidzianych w przepisach omawianej ustawy rozwiązań prawnych w zakresie stosunku służby, tj. nie złożył M.B. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby. Nie oznacza to wprawdzie, że sprawa wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie złożono żadnej propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby, traktowana poprzez wyraźną wolę ustawodawcy (art. 170 ust. 3 cyt. ustawy) jako zwolnienie ze służby, nie stanowi sprawy administracyjnej rozstrzyganej w określonej formie, jednak kwestia ta – jak już wskazano – nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż konsekwencją stwierdzenia, że sprawa objęta skargą M.B. na bezczynność Dyrektora IAS w Poznaniu w przedmiocie niezłożenia pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby nie należała do właściwości sądu administracyjnego, jest zastosowanie art. 189 P.p.s.a., tj. uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Powyższy sposób rozstrzygnięcia sprawy skutkuje tym, że odnoszenie się do wszystkich zarzutów podanych zarówno w skardze kasacyjnej organu jest niecelowe. Jednocześnie, uwzględniając charakter sprawy, Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.