VI SA/Wa 530/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wydania negatywnej opinii wobec podmiotu starającego się o uzyskanie koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi oddala skargę UZASADANIENIE Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. nr [...] Komendant Główny Policji (dalej: "KGP", "organ II instancji", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 106 § 5 oraz art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz.1257; dalej: "kpa") oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 290; dalej: "ustawa o materiałach wybuchowych"), po rozpatrzeniu zażalenia F. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "spółka") utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej: "KWP", "organ I instancji") z [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie wydania spółce negatywnej opinii jako podmiotowi starającemu się o uzyskanie koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W związku z wnioskiem skarżącej o udzielenie jej koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, pismem z 27 września 2016 r. (data wpływu do organu I instancji: 3 października 2016 r.) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wystąpił do KWP w trybie art. 7 ust. 2 ustawy o materiałach wybuchowych w celu zaopiniowania tego wniosku. We wniosku o wydanie koncesji zostali wskazani obywatele Niemiec: M. K. (prezes zarządu spółki) i P.S. (członek zarządu spółki), dlatego organ I instancji zwrócił się do Policji niemieckiej (w ramach współpracy) o sprawdzenie ww. osób. W ten sposób KWP uzyskał informacje, że M. K. figuruje jako osoba notowana za naruszenie niemieckiej ustawy o materiałach wybuchowych, a P. S. był wielokrotnie notowany za oszustwa, uszkodzenia mienia, ciężkie podpalenia, kolizje drogowe i naruszenie niemieckiej ustawy o materiałach wybuchowych. Powyższe ustalenia legły u podstaw wydania przez organ I instancji postanowienia z [...] października 2016 r. negatywnie opiniującego wniosek skarżącej o uzyskanie przedmiotowej koncesji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia KWP podał, iż stwierdzone przez niemiecką Policję notowania kryminalne przedstawicieli spółki, dyskwalifikują ten podmiot w zakresie prowadzenia koncesjonowanej działalności gospodarczej na terenie Polski. W wyniku zażalenia spółki na ww. rozstrzygnięcie, KGP (postanowieniem z [...] grudnia 2016 r.) uchylił je w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy, motywując swoje rozstrzygnięcie, wskazał, że istotne dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy winno być m. in. uwierzytelnienie materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie. Ponadto koniecznym jest zweryfikowanie wartości dowodowej "notowań" dot. osób wskazanych we wniosku, tj. M. K. (prezesa zarządu spółki) i P. S. (członka zarządu spółki), co do których organ I instancji powziął wiedzę, iż są notowani m. in. za naruszenie niemieckiej ustawy o materiałach wybuchowych. Ponownie rozpoznając sprawę, KWP zwrócił się (w ramach pomocy prawnej) do Wydziału Koordynacji Współpracy Pozaoperacyjnej Komendy Głównej Policji oraz wystąpił do odpowiednich niemieckich jednostek procesowych, tj. Staatsanwaltschaft Berlin i Landeskriminalamt Berlin o pisemne wyjaśnienie kwestii karalności M. K. i P.S., a także (poprzez współpracę z Departamentem Zezwoleń i Koncesji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji) celem przekazania stronie niemieckiej pism odnoszących się do kwestii karalności obywateli Niemiec reprezentujących spółkę, za pośrednictwem Biura Ochrony Informacji Niejawnych Ministerstwa Spraw Zagranicznych oraz do Ambasady RP w Berlinie. W dniu 22 maja 2017 r. organ I instancji otrzymał od Nadprokuratora w Berlinie pismo z 26 kwietnia 2017 r. informujące, że P.S. zgodnie z aktualnym niemieckim wyciągiem z Rejestru Karnego został skazany w jednym przypadku. Chodzi tu o nakaz karny wydany przez Sąd Rejonowy T. z [...] września 2014 r. sygn. akt ([...].)[...] za zbiorowe (dwukrotne) naruszenie przepisów ustawy o materiałach wybuchowych na karę grzywny w wysokości 90 stawek dziennych, każda w wysokości 15 euro. W piśmie tym Nadprokurator podał, iż wyżej wymieniony (oraz inny współsprawca) zostali skazani, gdyż w przekonaniu Sądu, co najmniej od maja 2012 r. dokonywali zakupu materiałów pirotechnicznych w Polsce, aby następnie dokonywać ich zbytu za pomocą stron internetowych. Wysyłka zabronionych na terenie Niemiec materiałów pirotechnicznych była dokonywana poprzez podanie fałszywych danych nadawcy. Ponadto oferowane przez P.S. do sprzedaży materiały pirotechniczne nie posiadały pozwolenia Niemieckiego Federalnego Instytutu ds. Kontroli Materiałów, a nabycie, obrót i dalsza sprzedaż są dopuszczalne tylko za specjalnym pozwoleniem, o czym obwinieni wiedzieli, jednak takiego pozwolenia nie posiadali. Natomiast informacje w zakresie innych postępowań prowadzonych przeciwko P.S.nie mogły zostać przekazane z uwagi na fakt, iż nie doszło do skazania, a akta zostały zniszczone z uwagi na upływ czasu. W odniesieniu do prezesa zarządu M. K. podjęte przez KWP czynności mające na celu uszczegółowienie informacji dotyczących postępowań karnych, nie przyniosły pozytywnego efektu. W dniu 30 sierpnia 2017 r. wpłynęła do organu I instancji informacja z Krajowego Urzędu ds. Ochrony Pracy, Zdrowia i Bezpieczeństwa Technicznego w Niemczech, z której wynika, iż urząd ten otrzymuje policyjne zaświadczenia o niekaralności tylko dla pozwoleń i zezwoleń wynikających z prawa o materiałach wybuchowych, wnioskowanych w ich własnym zakresie kompetencji, dlatego też nie jest upoważniony do udzielenia informacji dotyczących postępowania karnego prowadzonego przez Landeskriminalamt (w skrócie LKA; tj. Krajową Policję Śledczą) w sprawie podejrzenia naruszenia ustawy o materiałach wybuchowych. Postanowieniem z [...] września 2017 r. KWP ponownie negatywnie zaopiniował wniosek o wydanie skarżącej koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, że stwierdzone wobec obywateli Niemiec postępowania karne (naruszenie ustawodawstwa niemieckiego w zakresie obrotu materiałami wybuchowymi) nie dają gwarancji zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego w związku z realizacją działalności w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, a mogą stanowić czynnik zagrażający takiemu bezpieczeństwu. Powyższe postanowienie spółka zaskarżyła zażaleniem, zarzucając mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 12 § 1 kpa polegające na zaniechaniu wyczerpującego zebrania i wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego, a także niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez zaniechanie weryfikacji czy czyn, za który P.S.skazany został nakazem karnym wydanym przez Sąd Rejonowy T. w dniu [...] września 2014 r. stanowi przestępstwo lub przestępstwo skarbowe bądź wykroczenie, jak również czy przedmiotowe orzeczenie uprawomocniło się, a jeżeli tak, to czy nie nastąpiło zatarcie skazania. Ponadto wymierzona ww. orzeczeniem kara i jej wymiar (grzywna w wysokości 90 stawek dziennych, każda w wysokości 15 euro) świadczy o niskiej społecznej szkodliwości czynu. Według skarżącej, organ Policji dokonał dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezkrytycznie uznając, że skazanie członka zarządu spółki figuruje w niemieckim rejestrze karnym, podczas gdy dokumenty w postaci polskich i niemieckich zaświadczeń o niekaralności temu zaprzeczają. Przedłożone zaświadczenia o niekaralności datowane są na okres późniejszy niż wydany wobec P.S. nakaz karny. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 9 i art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 86 kpa, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do materiału zgromadzonego w jego toku, a także naruszenie art. 12 ust. 5 w związku z art. 7 ust. 2 i art. 8 ust. 1 pkt 1 lit. g) i h) ustawy o materiałach wybuchowych poprzez zaniechanie zwrócenia się do strony o udzielenie informacji w przedmiocie okoliczności związanych z odnotowanym wobec członka zarządu skazaniem i nieuzasadnione zastosowanie art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o materiałach wybuchowych poprzez przyjęcie, że fakt niezweryfikowanego i odległego w czasie skazania członka zarządu skarżącej w oderwaniu od pozostałego zebranego w sprawie materiału dowodowego, przemawia za uznaniem, iż w realiach niniejszej sprawy wydanie negatywnej opinii wobec skarżącej pozostaje niezbędne z uwagi na wystąpienie zagrożenia dla porządku publicznego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ odwoławczy pismem z 10 listopada 2017 r. wystąpił do Krajowego Rejestru Karnego Ministerstwa Sprawiedliwości celem uzupełnienia materiału dowodowego co do kwestii karalności obywateli Niemiec (M. K. i P.S.) jako osób umocowanych do reprezentacji podmiotu ubiegającego się o uzyskanie koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi. W piśmie z 4 grudnia do 2017 r. (data wpływu do KGP: 6 grudnia 2017 r.) Biuro Informacyjne Krajowego Rejestru Karnego poinformowało organ II instancji, że w rejestrze tym nie figurują M. K. oraz P.S., przy czym zaznaczyło, iż rejestr ten nie obejmuje informacji o skazaniach poza terytorium RP osób będących obywatelami innych niż Polska państw członkowskich Unii Europejskiej oraz państw trzecich. Dlatego w oparciu o art. 6 ust. 1 Decyzji Ramowej Rady 2009/315/WSiSW z 26 lutego 2009 r. w sprawie organizacji wymiany informacji pochodzących z rejestru karnego pomiędzy państwami członkowskimi oraz treści tych informacji, skierowało do strony niemieckiej zapytania o udzielenie informacji o karalności ww. osób. Według informacji uzyskanych z Europejskiego Systemu Przekazywania Informacji z Rejestrów Karnych - ECRIS, M. K. został skazany dwukrotnie: przez sąd państwa obcego (Niemcy) w A. wyrokiem z [...] lutego 2014 r. sygn. sprawy [...] (data uprawomocnienia: [...] lutego 2014 r.) za przestępstwo określone kodem [...]- nielegalny wywóz lub przywóz broni, broni palnej, części i elementów tej broni, amunicji i materiałów wybuchowych, na karę grzywny w wysokości 50 stawek dziennych, każda w wysokości 10 euro oraz przez sąd państwa obcego (Niemcy) w K., S. wyrokiem z [...] września 2014 r., sygn. sprawy [...] (data uprawomocnienia: [...] września 2014 r.) za czyn określony kodem [...] - zakaz posiadania lub noszenia broni. Natomiast P.S. został skazany przez sąd państwa obcego (Niemcy) w A.T. wyrokiem z [...] września 2014 r., sygn. sprawy [...] (data uprawomocnienia: [...] października 2014 r.) za przestępstwo określone kodem [...]- nielegalny wywóz lub przywóz broni, broni palnej, części i elementów tej broni, amunicji i materiałów wybuchowych, na karę grzywny w wysokości 90 stawek dziennych, każda w wysokości 15 euro. Jednocześnie strona niemiecka wskazała, iż w przypadku grzywny poniżej 90 stawek dziennych zatarcie skazania następuje z mocy prawa po upływie 5 lat od daty wydania wyroku (zgodnie z treścią zawartą w § 46 ust. 1 pkt 1d ustawy BZRG), o ile w rejestrze nie zgromadzono innych skazań na karę pozbawienia wolności, aresztu bądź kary dla nieletnich. Ponadto zgodnie z niemieckim porządkiem prawnym skazania na karę grzywny do 90 stawek dziennych nie są wykazywane w Niemczech osobie fizycznej zwracającej się o informację na własny temat, lecz są ujawniane organom prowadzącym postępowanie karne, a także niektórym organom administracyjnym. Pismem z 8 grudnia 2017 r. KGP poinformował skarżącą o uzyskaniu powyższych informacji i przysługujących - w myśl art. 10 kpa - prawach w celu umożliwienia skorzystania z ich, a postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. wyznaczył nowy termin zakończenia postępowania na dzień 12 stycznia 2018 r. W dniu 22 grudnia 2017 r. pełnomocnik strony zapoznał się z materiałem zgromadzonym w przedmiotowym postępowaniu i wykonał jego fotokopie. W piśmie z 29 grudnia 2017 r. skarżąca podkreśliła, że dane uzyskane z systemu ECRIS nie mogą być oceniane w oderwaniu od treści znajdujących się w aktach sprawy zaświadczeń o niekaralności członków zarządu spółki uzyskanych zarówno z Niemiec, jak i z Polski. Tymczasem zaświadczenia wystawione przez Federalny Urząd Sprawiedliwości wskazują, iż wyżej wymienieni nie są karani (zaświadczenie z 25 sierpnia 2016 r. dot. P.S. i zaświadczenie z 23 lutego 2016 r. dot. M. K.). Powyższe dokumenty o niekaralności są opatrzone późniejszą datą niż dane wynikające z systemu ECRIS, co prowadzi do konkluzji, iż skazania te musiały ulec zatarciu, gdyż na moment składania wniosku o udzielenie koncesji ww. osoby pozostawały i w dalszym ciągu pozostają niekarane. Co więcej, dane z systemu ECRIS nie zawierają informacji na temat strony podmiotowej popełnionych czynów, czego wymaga art. 8 ust. 1 pkt 1 lit. g) i h) ustawy o materiałach wybuchowych w kwestii udzielenia koncesji. Spółka zaakcentowała również, że czyny, za które zostali skazani zostali jej członkowie zarządu, cechowały się niskim stopniem społecznej szkodliwości. Polegały bowiem na sprzedaży fajerwerków (materiałów pirotechnicznych) za pośrednictwem strony internetowej, na który to obrót ww. nie posiadali stosownego zezwolenia. Wywodzenie zatem, na tej podstawie, o ewentualnym zagrożeniu dla porządku publicznego czy o możliwości wystąpienia działań o charakterze terrorystycznym, jest kuriozalne i nieuzasadnione. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się opinia Komendanta Powiatowego Policji w [...] z 11 października 2016 r. (wydana w odpowiedzi na zapytanie KWP) dotycząca miejsca wykonywania działalności gospodarczej. Według tej opinii, ewentualność powstania magazynów składujących materiały pirotechniczne pod adresem [...] nie powinno wpłynąć na pogorszenie bezpieczeństwa osób zamieszkujących okolicę. Usytuowanie obiektu z dala od innych zabudowań, jak i sposób zabezpieczenia magazynów, w ocenie opiniującego nie stanowią zagrożenia dla szerzej rozumianego porządku publicznego. W uzasadnieniu powołanego na wstępie postanowienia KGP przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego, wyjaśnił treść przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia, dochodząc do wniosku, że okoliczność naruszenia przez członków zarządu spółki ustawodawstwa niemieckiego w odniesieniu do obrotu materiałami wybuchowymi (nielegalny wywóz lub przywóz broni, broni palnej, części i elementów tej broni, amunicji i materiałów wybuchowych, jak również zakaz posiadania lub noszenia broni) pozwala na uzasadnione domniemanie zaistnienia z tego tytułu zagrożenia dla bezpieczeństwa lub dóbr osobistych obywateli, tj. bezpieczeństwa powszechnego. W konsekwencji, zdaniem KGP, okoliczność ta stanowi - wbrew twierdzeniu skarżącej - czynnik znacznego ryzyka dla udzielenia koncesji w zakresie wnioskowanym przez spółkę. Organ II instancji podkreślił, że postępowanie przed organem Policji w przedmiocie wydania opinii, ma jedynie charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, o ile szczególny przepis prawa nie nadaje jej innego charakteru. Wydane po zakończeniu tego postępowania postanowienie jest tylko oceną faktów, która - co do zasady - nie wiąże organu ostatecznie rozstrzygającego sprawę co do meritum, w tym przypadku - w przedmiocie uzyskania koncesji. W ocenie KGP, osoby ubiegające się o udzielenie koncesji powinny posiadać nieskazitelną opinię i przestrzegać porządku prawnego ze względu na szczególny charakter przedmiotu tej działalności. Nieposzlakowana opinia takich osób ma rekomendować firmę świadczącą usługi w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, iż będzie ona prowadzić koncesjonowaną działalność w sposób niezagrażający bezpieczeństwu państwa i obywateli. Taką opinię wyklucza okoliczność, iż obywatele Niemiec reprezentujący spółkę ubiegającą się o uzyskanie koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi – M. K. (prezes zarządu spółki) oraz P. S.(członek zarządu spółki) figurują w Europejskim Systemie Przekazywania Informacji z Rejestrów Karnych - ECRIS jako osoby skazane za naruszenie niemieckiej ustawy o materiałach wybuchowych. Jednocześnie organ odwoławczy zaakcentował, że Krajowy Rejestr Karny nie jest uprawniony do gromadzenia informacji o skazaniach poza terytorium RP osób będących obywatelami innych niż Polska państw członkowskich Unii Europejskiej oraz państw trzecich. Dlatego informacje o skazaniach ww. obywateli niemieckich na terenie Republiki Federalnej Niemiec nie zostały w nim wykazane. Ponadto zgodnie z niemieckim porządkiem prawnym skazania na karę grzywny do 90 stawek dziennych nie są wykazywane w Niemczech osobie fizycznej zwracającej się o informację na własny temat. Są jednak ujawniane organom prowadzącym postępowanie karne, a także niektórym organom administracyjnym. Z tego względu przedłożone przez M. K. oraz P.S. zaświadczenia o niekaralności takich informacji nie zawierały, natomiast w Europejskim Systemie Przekazywania Informacji z Rejestrów Karnych - ECRIS zostały one zamieszczone. Oznacza to, że wykazane skazania ww. osób funkcjonują w międzynarodowym obrocie prawnym. Warunkiem koniecznym do uznania, iż osoby te posiadają status osób niekaranych jest ich usunięcie z Niemieckiego Rejestru Karnego, co następuje zgodnie z przepisami obowiązującymi w tym kraju, czyli w Niemczech. Zatem nie ma racji bytu stanowisko skarżącej, że skoro przedłożone przez jej członków zarządu zaświadczenia o niekaralności są datowane na okres późniejszy niż wynikające z danych systemu ECRIS, to skazania wobec tych osób musiały ulec zatarciu. Powyższe postanowienie KGP stało się przedmiotem skargi spółki do tut. Sądu. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 kpa, które miało wpływ na wynik sprawy, a polegające na zaniechaniu przez organy obu instancji wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, na skutek niewykazania inicjatywy dowodowej zmierzającej do poczynienia ustaleń w przedmiocie strony podmiotowej czynów, za popełnienie których członkowie zarządu skarżącej spółki skazani zostali wyrokami sądów niemieckich, a nadto zaniechanie ustalenia okoliczności faktycznych, w jakich doszło do wypełnienia znamion poszczególnych czynów (opisów czynów zabronionych przypisanych wyżej wymienionym przedmiotowymi wyrokami), które to okoliczności miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, chociażby w zakresie rękojmi prowadzenia koncesjonowanej działalności w sposób niezagrażający bezpieczeństwu państwa i obywateli, a nadto zaniechania weryfikacji - w kontekście art. 114a Kodeksu karnego - czy przedmiotowe czyny stanowią przestępstwa w świetle polskiego ustawodawstwa karnego; 2. przepisów postępowania, tj. art. 86 w zw. z art. 7 i w zw. z art. 77 kpa, które miało wpływ na wynik sprawy, a polegające na zaniechaniu przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony, celem weryfikacji właściwości i warunków osobistych członków zarządu oraz ich zachowania po popełnieniu wspomnianych czynów w kontekście rękojmi prowadzenia koncesjonowanej działalności w sposób niezagrażający bezpieczeństwu państwa i obywateli; 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 80 w zw. z art. 7 i w zw. z art. 77 kpa, które miało wpływ na wynik sprawy, a polegające na dowolnej, a nie swobodnej ocenie dowodów i przyjęciu, wyłącznie w oparciu o fakt odległych w czasie wyroków skazujących zapadłych wobec członków zarządu skarżącej spółki, za czyny popełnione na terytorium państwa obcego, iż w stosunku do tych osób istnieje uzasadnione domniemanie spowodowania zagrożenia dla bezpieczeństwa powszechnego, a w konsekwencji wydanie negatywnej opinii, podczas gdy od popełnienia rzeczonych czynów upłynął już okres kilku lat, wymienieni nie wchodzili w konflikt z prawem zarówno na terenie Polski, jak i państw obcych, a nadto zaniechano weryfikacji ich właściwości i warunków osobistych, jak również ustalenia strony podmiotowej czynów (wina umyślna bądź nieumyślna), za które nastąpiło skazanie wymienionych osób; 4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1 lit. g) ustawy o materiałach wybuchowych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że wydanie negatywnej opinii wobec skarżącej spółki uzasadnione jest funkcjonowaniem w obrocie prawnym wyroków skazujących wobec członków zarządu spółki, pomimo niezweryfikowania, czy przestępstwa, za które przedmiotowe skazania nastąpiły, miały charakter umyślny oraz w oderwaniu od pozostałego materiału dowodowego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia KGP i poprzedzającego go postanowienia KWP oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie KGP, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa zarówno procesowego, jak i materialnego. W świetle argumentów oraz wniosków sformułowanych w uzasadnieniu skargi, w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów dotyczących naruszenia przez organy przepisów postępowania: art. 7, art. 77, art. 80 i art. 86 kpa. Odpowiedź na to pytanie pozwoli odpowiedzieć na zarzut skarżącej, zgodnie z którym konsekwencją naruszenia procedury administracyjnej było błędne zastosowanie w sprawie art. 16 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1 lit. g) ustawy o materiałach wybuchowych i stwierdzenie, że wydanie negatywnej opinii wobec skarżącej spółki uzasadnione jest funkcjonowaniem w obrocie prawnym wyroków skazujących wobec członków zarządu spółki. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ocena wyników postępowania dowodowego będzie wadliwa z tego powodu, iż jest oparta na materiale dowodowym niekompletnym lub nie w pełni rozpatrzonym. Przypomnieć należy, że jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 kpa zasada prawdy obiektywnej. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obowiązkiem organu administracji publicznej jest jego rozpatrzenie. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą w kpa zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Natomiast w myśl art. 86 kpa, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych. Organy Policji rozstrzygające sprawę zebrały wyczerpujący materiał dowodowy, rozpatrzyły go w całości, co następnie zostało wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji. W szczególności organy Policji podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przede wszystkim obliczone na sprecyzowanie informacji dotyczących karalności uprawnionych do reprezentacji członków zarządów spółki M. K. i P. S., które znajdowały się w posiadaniu odpowiednich organów niemieckich. Uzyskany w tym trybie materiał dowodowy stanowił, według Sądu, podstawę do wydania w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Nie pozostawiał bowiem niewyjaśnionych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. W tym miejscu podkreślić należy, iż przesłuchanie strony jest środkiem dowodowym o charakterze uzupełniającym, który może być zastosowany po spełnieniu łącznie dwóch przesłanek: wyczerpaniu innych środków dowodowych lub ich braku w ogóle oraz gdy pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla wyjaśnienia sprawy (tak Naczelny Sąd Administracyjny; dalej: "NSA", w wyroku z 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SA/Ka 2210/97; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć też wypada, iż omawiany środek dowodowy jest niejako "skażony" brakiem zachowania zasady prawdy obiektywnej. Strona postępowania, choć jest niewątpliwie najlepiej zorientowana w swojej sytuacji faktycznej, zawsze będzie starać się - i jest to zachowanie zupełnie naturalne - wskazywać wyłącznie na takie fakty, które z jej punktu widzenia mają na celu przysporzenie jej jak najwięcej korzyści (A. Wiktorowska [w:] M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne, s. 113). W świetle poczynionych przez organy Policji ustaleń w oparciu o zebrane dokumenty (w tym dane z systemu ECRIS), brak było podstaw do przeprowadzenia dodatkowego dowodu z przesłuchania członków zarządu skarżącej. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów prawa materialnego w sprawie. Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy o materiałach wybuchowych, koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej, o której mowa w art. 6 ust. 1, zwanej dalej "koncesją", udziela, odmawia udzielenia, zmienia, cofa lub ogranicza jej zakres, w drodze decyzji, minister właściwy do spraw wewnętrznych, zwany dalej "organem koncesyjnym". Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o materiałach wybuchowych, przed udzieleniem koncesji organ koncesyjny jest obowiązany, a przed wydaniem innych decyzji, o których mowa w ust. 1, może zasięgnąć opinii ministra właściwego do spraw gospodarki, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i właściwego komendanta wojewódzkiego Policji. Wobec tego, że ustawa o materiałach wybuchowych nie zawiera szczegółowych unormowań w kwestii zakresu i przedmiotu opinii, organy Policji zasadnie dokonały wykładni funkcjonalnej przepisu art. 7 ust. 2 tej ustawy, odwołując się do przesłanek udzielenia koncesji zawartych zarówno w ustawie o materiałach wybuchowych, jak i w (obowiązującej do 30 kwietnia 2018 r.) ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej – Dz. U. z 2017 r., poz. 2168 ze zm. (vide art. 56 ust. 1 pkt 2 tej ostatniej ustawy), bacząc, iż podstawowym zadaniem Policji jest ochrona bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywanie bezpieczeństwa i porządku publicznego. Ratio legis instytucji współdziałania, wynikającego z art. 7 ust. 2 ustawy o materiałach wybuchowych, uzasadnione jest ścisłym związkiem prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie ustalonym ustawą z bezpieczeństwem państwa i porządku publicznego (wymaga ono zgody organu administracji publicznej wyrażonej decyzją administracyjną). Opinia organu Policji stanowi swoistą rekomendację, że działalność podmiotu któremu koncesja ma być udzielona, nie będzie zagrażać porządkowi publicznemu. Przedmiotowa opinia jest wydawana w ramach współdziałania organów zgodnie z art. 106 kpa. Jest to forma współdziałania organów administracji publicznej polegająca na tym, że jeden z organów jest zobowiązany przed podjęciem decyzji do zasięgnięcia opinii innego organu, ale opinią nie jest prawnie związany. Ukształtowanie treści decyzji należy zatem wyłącznie do kompetencji organu administracji, a organ współdziałający ma kompetencję ustawową wyłącznie do zajęcia stanowiska w sprawie rozstrzyganej przez właściwy organ. Reasumując, opinia wydana w trybie art. 106 § 2 kpa stanowi tylko jeden z elementów materiału zgromadzonego w sprawie. Jej treść oczywiście może zaważyć na rozstrzygnięciu, ale nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego. Argumentacja wskazana w opinii powinna być przedmiotem wnikliwej oceny organu wydającego decyzję oraz takiej samej kontroli Sądu rozpoznającego skargę na postanowienie zawierające opinię (vide wyrok NSA z 10 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2904/14). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, M. K. został skazany przez Sąd w Niemczech, A. prawomocnym wyrokiem z [...] lutego 2014 r. za przestępstwo nielegalnego wywozu lub przywozu broni, broni palnej, części i elementów tej broni, amunicji i materiałów wybuchowych, na karę grzywny w wysokości 50 stawek dziennych, każda w wysokości 10 euro. Również prawomocnym orzeczeniem z [...] września 2014 r. wydano wobec niego zakaz posiadania lub noszenia broni. Natomiast P.S. został skazany przez Sąd w Niemczech, A. prawomocnym wyrokiem z [...] września 2014 r. za przestępstwo nielegalnego wywozu lub przywozu broni, broni palnej, części i elementów tej broni, amunicji i materiałów wybuchowych, na karę grzywny w wysokości 90 stawek dziennych, każda w wysokości 15 euro. Z pisma Nadprokuratora Berlina wynika, iż P.S. wraz ze współsprawcą, w przekonaniu Sądu orzekającego w sprawie, co najmniej od maja 2012 r. dokonywali zakupu materiałów pirotechnicznych w Polsce, aby następnie dokonać ich zbytu za pomocą stron internetowych: [...] i [...]. Wysyłka zabronionych na terenie Niemiec materiałów pirotechnicznych była dokonywana poprzez podanie fałszywych danych nadawcy. Oferowane do sprzedaży przez P. S. materiały pirotechniczne nie posiadały pozwolenia Niemieckiego Federalnego Instytutu ds. Kontroli Materiałów, czego wyżej wymieniony miał świadomość. Nadto organ I instancji ustalił, iż w roku 2016 stosowne władze niemieckie prowadziły wobec M. K. czynności związane z naruszeniem ustawy o substancjach wybuchowych, a wobec P.S. odnotowano 26 takich czynności na przestrzeni lat 2000 - 2014. Prowadzone sprawy karne miały dotyczyć różnego rodzaju przestępstw w tym oszustw, zniszczenia mienia, sprowadzenia zdarzenia niebezpiecznego (podpalenie), wypadku drogowego oraz przestępstw przeciwko ustawie o substancjach wybuchowych. Zdaniem Sądu, prawidłowo organy Policji uznały, iż naruszenie przez obu członków zarządu spółki przepisów w przedmiocie nielegalnego wywozu lub przywozu broni, broni palnej, części i elementów tej broni, amunicji i materiałów wybuchowych, prawomocne skazanie w tym zakresie oraz orzeczony (względem M. K.) zakaz posiadania lub noszenia broni, uzasadniają przekonanie, że wykonywanie działalności w tym zakresie przez skarżącą spółkę może stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego. Sąd w pełni aprobuje pogląd KGP odnośnie szczególnego charakteru koncesji uprawniającej do prowadzenia działalności w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi. Implikuje on ponadprzeciętne wymagania w zakresie poszanowania prawa od osób zajmujących się takimi usługami, gwarantujące zapewnienie bezpieczeństwa powszechnego w związku z realizacją działalności. Postępowania karne prowadzone wobec ww. obywateli niemieckich, zakończone prawomocnymi wyrokami skazującymi, podważają takie zaufanie. U podstaw tych spraw karnych legło naruszenie ustawodawstwa niemieckiego w zakresie wywozu lub przywozu broni, broni palnej, części i elementów tej broni, amunicji i materiałów wybuchowych, a w dodatkowo w przypadku P.S. – również innego rodzaju naruszenia. Uzasadniona jest obawa organów Policji, iż obywatele Niemiec dopuszczający się takich naruszeń na terenie Niemiec, mogą naruszyć przepisy w ramach uzyskanej w Polsce koncesji. Zasiadają oni w zarządzie spółki i bezpośrednio realizowaliby zakres działalności skarżącej, dlatego słusznie organy Policji przeprowadziły analizę dawania rękojmi wykonywania działalności spółki w zakresie obrotu materiałami wybuchowymi w kontekście konkretnych osób reprezentujących spółkę. Trafnie też przyjęły, iż wszelkie formy naruszenia zasad prowadzenia takiej działalności mogą stanowić czynnik skutkujący zaistnieniem znacznego zagrożenia. Potencjalne udostępnienie materiałów wybuchowych osobom nieuprawnionym może przyczynić się do wystąpienia działań przestępczych, w tym o podłożu terrorystycznym. W konsekwencji zasadnie wywnioskowały, iż skarżąca może nie w pełni prawidłowo realizować działalność gospodarczą objętą koncesją i - podobnie jak to miało miejsce w Niemczech - może dojść do nielegalnego obrotu materiałami wybuchowymi bądź nielegalnego przywozu/wywozu broni, amunicji lub materiałów wybuchowych. Nie można podzielić stanowiska skarżącej, iż ocena organu nie może wykraczać, poza przesłankę z art. 8 ust. 1 pkt 1 lit. g) ustawy o materiałach wybuchowych (skazanie prawomocnym orzeczeniem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe lub umyślne wykroczenie skarbowe). W takim przypadku niecelowe byłoby zasięganie przez organ koncesyjny opinii podmiotów wymienionych w art. 7 ust. 2 ustawy o materiałach wybuchowych, ponieważ w tym zakresie ustalenia musi poczynić organ koncesyjny. Organ Policji winien wyrazić swoje stanowisko w sprawie przede wszystkim w kontekście przesłanki bezpieczeństwa publicznego. Stanie na straży tego bezpieczeństwa należy bowiem do jego ustawowych zadań. Odnośnie zarzutu błędnego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że w obrocie prawnym pozostają dwa wyroki skazujące P.S. (podczas gdy z informacji z systemu ECRIS wynika, że został on skazany jednokrotnie), zaznaczyć należy, że w uzasadnieniu postanowienia KGP jest mowa o jednokrotnym skazaniu wyżej wymienionego i dwukrotnym skazaniu M. K.. W kwestii powołanego przez skarżącą w uzasadnieniu skargi wyroku tut. Sądu z 9 grudnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2009/11, wskazać należy, iż każda sprawa sądowoadministracyjna jest rozpatrywana indywidualnie, a jej ramy zakreśla zaskarżony akt administracyjny. Stan faktyczny, w którym zapadło ww. orzeczenie jest całkowicie odmienny od stanu faktycznego sprawy niniejszej. W stanie faktycznym sprawy o sygn. akt VI SA/Wa 2009/11 skazanie członka zarządu nastąpiło za czyn niezwiązany z koncesjonowaną działalnością (niepobranie podatku małej wartości albo pobranie go w kwocie niższej od należnej) i z tego względu Sąd stwierdził, że nie każdy fakt popełnienia przestępstwa jest okolicznością wyłączającą uznanie, że zachodzi posiadanie pozytywnej opinii w rozumieniu art. 8 ust. 1 pkt 1 lit. g) ustawy o materiałach wybuchowych. Tymczasem w przedmiotowej sprawie skazania obywateli Niemiec nastąpiły za przestępstwa dotyczące nielegalnego obrotu bronią, amunicją oraz materiałami wybuchowymi, a więc dotyczyły przedmiotu koncesjonowanej działalności. Wyroki skazujące w stosunku do członków zarządu zapadły w 2014 r., trudno zatem zaakceptować pogląd skarżącej o znacznym odstępie czasowym od ich wydania. Nadto przypomnieć wypada, iż w roku 2016 stosowne władze niemieckie podejmowały czynności w związku z naruszeniem przez M. K. ustawy o substancjach wybuchowych. Natomiast wobec P.S. na przestrzeni lat 2000 – 2014 odnotowano 26 interwencji odpowiednich organów, świadczących o wejściu wyżej wymienionego w kolizję z niemieckim prawem. Nie sposób także podzielić stanowiska skarżącej o niskiej społecznej szkodliwości czynów przypisanych ww. obywatelom Niemiec. Naruszenie (polskiej bądź niemieckiej) ustawy reglamentującej obrót bronią, amunicją i materiałami wybuchowymi to czyny godzące w bezpieczeństwo powszechne. Wzgląd na powszechność ryzyka łączącego się z bronią, amunicją i materiałami wybuchowymi, a przede wszystkim szeroki i często nieprzewidywalny zakres szkód, do których może doprowadzić nielegalne postępowanie z nimi, przemawia wręcz za wysoką społeczną szkodliwością czynów naruszających przepisy takiej ustawy. Również za chybiony należy uznać zarzut zaniechania weryfikacji – na gruncie art. 114a ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2017 r., poz. 2204 ze zm.) - czy przedmiotowe czyny stanowią przestępstwa w świetle polskiego ustawodawstwa karnego. W myśl art. 114a § 1 Kodeksu karnego wyrokiem skazującym jest również prawomocne orzeczenie skazujące za popełnienie przestępstwa wydane przez sąd właściwy w sprawach karnych w państwie członkowskim Unii Europejskiej, chyba że według ustawy karnej polskiej czyn nie stanowi przestępstwa, sprawca nie podlega karze albo orzeczono karę nieznaną ustawie. Zaakcentować odnośnie tego zarzutu należy, iż przesłanką wydania negatywnej opinii w sprawie było uznanie, iż wykonywanie koncesjonowanej działalności przez spółkę może stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, a nie uznanie, że określone czyny stanowią przestępstwo w myśl polskiego prawa. Jedynie na marginesie należy odnotować treść przepisów art. 171 Kodeksu karnego (§ 1- Kto, bez wymaganego zezwolenia lub wbrew jego warunkom, wyrabia, przetwarza, gromadzi, posiada, posługuje się lub handluje substancją lub przyrządem wybuchowym, materiałem radioaktywnym, urządzeniem emitującym promienie jonizujące lub innym przedmiotem lub substancją, która może sprowadzić niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia wielu osób albo mienia w wielkich rozmiarach, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8. § 2 - Tej samej karze podlega, kto wbrew obowiązkowi dopuszcza do popełnienia czynu określonego w § 1. § 3 - Tej samej karze podlega, kto przedmioty określone w § 1 odstępuje osobie nieuprawnionej). Zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 2 obowiązującej w dacie orzekania przez organy Policji ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, wytwarzanie i obrót materiałami wybuchowymi, bronią i amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym stanowi działalność wymagającą uzyskania koncesji. Zakres legalności wyznaczają uregulowania o charakterze administracyjnym zawarte przede wszystkim w mającej zastosowanie w niniejszej sprawie ustawie o materiałach wybuchowych i wydanych na jej podstawie przepisach wykonawczych. Mając powyższe na względzie, Sąd doszedł do przekonania, że organy w toku postępowania w obu instancjach zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 kpa), a swoje rozstrzygnięcia oparły na prawidłowo zebranym materiale dowodowym, dokonując jego wszechstronnej oceny. Stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu KGP oraz poprzedzającym postanowieniu KWP zostało uzasadnione w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 kpa. W tym stanie rzeczy, uznając skargę za bezpodstawną, Sąd w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.