II OSK 1279/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 128/18 w sprawie ze skargi I. A., B. Ł.-L., A. K. i E. S. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie wydania decyzji w sprawie nielegalnego składowania odpadów 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 128/18, po rozpoznaniu skargi I. A., B. Ł.-L., A. K. i E. S. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie wydania decyzji w sprawie nielegalnego składowania odpadów, w punkcie I sentencji zobowiązał Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku I. A., B. Ł.-L., A. K. i E. S. z dnia [...] kwietnia 2017 r. o wydanie decyzji w sprawie nielegalnego składowania odpadów w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w punkcie II stwierdził, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie III wymierzył Wójtowi Gminy [...] grzywnę w wysokości 500 zł; w punkcie IV zasądził od Wójta Gminy [...] na rzecz I. A., B. Ł.-L., A. K. i E. S. solidarnie kwotę 400 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu [...] marca 2018 r. I. A., B. Ł.-L., A. K., E. S. wniosły skargę na przewlekłość i bezczynność Wójta Gminy [...] w sprawie prowadzenia postępowania w zakresie nielegalnego składowania odpadów. Skarga została zarejestrowana w przedmiocie bezczynności organu. Strony wniosły o zobowiązanie organu do niezwłocznego wszczęcia postępowania w sprawie nielegalnego składowania odpadów i zobowiązania do wydania decyzji dotyczącej usunięcia odpadów, w terminie dwóch miesięcy od daty wyroku. Ponadto wniosły o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2017 poz. 1369 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.". Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. skarżące złożyły zażalenie na bezczynność Wójta w sprawach wymienionych we wniosku z [...] kwietnia 2017 r. oraz na przewlekłość postępowania w sprawie prowadzonej na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, że organ nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie wniosku z dnia [...] kwietni 2017 r., wskazując, że organ podjął szereg czynności zmierzających do załatwienia wniosku oraz wyznaczył termin załatwienia sprawy na dzień [...] stycznia 2018 r. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, że w dniu [...] stycznia 2018 r. zostało z urzędu wszczęte postępowanie administracyjne na podstawie art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 992) – dalej: "ustawa o odpadach". Wniosek stron został w pierwszej kolejności rozpatrzony w zakresie objętym dyspozycją art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, albowiem na podstawie treści wniosku przyjęto, że zgłoszenie nawiezienia materiału ziemnego oraz podwyższenie terenu działek związane jest i dotyczy zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W uzupełnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że z jego ustaleń wynika, iż nie nastąpiło składowanie, czy magazynowanie odpadów w rozumieniu przepisów o odpadach na innych działkach, niż co do których wszczęto postępowanie z urzędu. W piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. organ wskazał, że postępowanie administracyjne nadal pozostaje w toku, z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, z wyznaczonym nowym terminem załatwienia sprawy do dnia [...] stycznia 2019 r. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zasadną. Zdaniem tego Sądu po stronie organu wystąpiły przesłanki pozwalające stwierdzić bezczynność w prowadzeniu postępowania. Organ bowiem wszczął postępowanie w sprawie nielegalnego składowania odpadów dopiero w dniu [...] stycznia 2018 r. Strony zaś, już w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. jednoznacznie wskazywały na naruszenie stosunków wodnych w związku z podwyższeniem terenu w wyniku nawiezienia odpadów budowlanych. Również w toku przeprowadzanego dowodu z oględzin działek w dniu [...] maja 2017 r., w sprawie prowadzonej na podstawie ustawy Prawo wodne, zgłaszano zarzuty w tym przedmiocie i potwierdzono w czasie oględzin zaleganie ziemi wymieszanej z odpadami budowlanymi. Ponadto, w piśmie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, doręczonym organowi w dniu [...] maja 2017 r., jednoznacznie wskazano – po analizie wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r.- że Wójt Gminy jest właściwym organem w sprawie nielegalnego składowania odpadów - art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Sąd meriti zgodził się z organem, że pismo z dnia [...] kwietnia 2017 r. było wielowątkowe, ale lektura tego pisma, dołączone do niego załączniki, jak również dowody przeprowadzane w sprawie prowadzonej w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych, jednoznacznie uzasadniały również potrzebę wyjaśnienia kwestii nawiezienia odpadów, a w tej sprawie organ wszczął postępowanie dopiero po 8 miesiącach czasu od złożenia pisma z dnia [...] kwietnia 2018 r. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie wszczynając stosownego postępowania w sprawie, w okresie 8 miesięcy, organ dopuścił się rażącej bezczynności. Z uwagi na powyższe, Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę, zobowiązał organ do rozpoznania wniosku i wydania decyzji w sprawie nielegalnego składowania odpadów w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Do dnia wydania wyroku organ nie wydał bowiem merytorycznej decyzji w sprawie. Jednocześnie Sąd meriti uznał, że zasługuje na uwzględnienie wniosek stron o wymierzenie organowi kary grzywny. Przez okres 8 miesięcy organ pozostawał w całkowitej bezczynności, a z aktualnych informacji nadesłanych przez organ do sądu wynika, że pomimo wszczęcia w dniu [...] stycznia 2018 r. postępowania administracyjnego w przedmiocie nielegalnego składowania odpadów, do dnia wydania wyroku nie została wydana decyzja kończąca postępowanie. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, wymierzona kara grzywny, będzie zdaniem Sądu Wojewódzkiego, spełniała funkcję dyscyplinującą organ do zintensyfikowania czynności dowodowych w sprawie i niezwłocznego zakończenia sprawy poprzez wydanie decyzji kończącej postępowanie. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, 3 oraz § 1a i § 2 w związku z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., w zw. z art. 120 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 50, art. 57 § 1, art. 133 § 1 zd. 1 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a., w związku z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach oraz art. 28 K.p.a., poprzez: - stwierdzenie, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności w sprawie; stwierdzenie, że bezczynność ta miała z rażącym naruszeniem prawa; - wymierzenie Wójtowi Gminy [...] grzywny w wysokości 500 zł; - zasądzenie od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżących I. A., B. Ł.-L., A. K. i E. S. solidarnie kwotę 400 zł (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, na podstawie art. 179a P.p.s.a. wobec oczywiście usprawiedliwionych powodów skargi kasacyjnej; ewentualnie: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. - rozpoznanie sprawy na rozprawie, stosownie do art. 176 § 2 P.p.s.a. W ocenie organu Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpatrując skargę [...] w zakresie wydania decyzji w sprawie nielegalnego składowania odpadów, nie rozpatrzył i nie odniósł się do okoliczności, że skarżące nie są stronami tego postępowania. Sąd pierwszej instancji pominął przy rozpatrywaniu sprawy przedmiotową okoliczność, pomimo, że organ, w uzupełnieniu odpowiedzi na skargę, wskazywał na krąg osób będących stronami postępowania prowadzonego na podstawie art. 26 ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się do interesu prawnego skarżących w niniejszej sprawie. W konsekwencji, w ocenie organu, Sąd pominął okoliczność, że skarżące nie wykazały interesu prawnego w sprawie składowania odpadów, nie wykazały, że żądają czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, a tym samym legitymacji do złożenia skargi w powyższym zakresie. Pominięcie tej okoliczności stanowi o naruszeniu art. 50 § 1 P.p.s.a. oraz art. 133 § 1 zd. 1 P.p.s.a. W uzupełnieniu argumentacji skargi kasacyjnej organ nadesłał kserokopię decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie nielegalnego składowania odpadów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania sądowoadministracyjnego. W przytoczonym przepisie nałożono bowiem na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, ale również tego, że naruszenie to mogło wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między stopniem naruszenia przepisów postępowania a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. Oznacza to po stronie skarżącej obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że zasadniczo kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426). Analiza zarzutów skargi i ich uzasadnienia, daje podstawy do przyjęcia, że skarżący kasacyjnie organ wykazał skutecznie, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd Wojewódzki bowiem błędnie przyjął, że Wójt Gminy [...]t dopuścił się rażącej bezczynności w sprawie wniosku skarżących o wydanie rozstrzygnięcia w sprawie nielegalnego składowania odpadów. Wniesiona do Sądu Wojewódzkiego skarga na bezczynność dotyczyła składowania odpadów na działkach nr [...] w [...] w Gminie [...]. Działki te nie stanowią własności skarżących, jak i nie pozostają w ich posiadaniu. Wskazane wyżej nieruchomości nie są także położone w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżących, czy też nieruchomości pozostających w ich posiadaniu. Zgodnie z treścią art. 26 ustawy o odpadach: "1. Posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. 2. W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami.". W myśl art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach, ilekroć w ustawie jest mowa o: "19) posiadaczu odpadów - rozumie się przez to wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości;". Domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Zauważyć jednak należy, że ustawa o odpadach nie zawiera definicji pojęcia: "władającego powierzchnią ziemi". Pojęcie to definiuje natomiast ustawa Prawo ochrony środowiska. Stosownie do art. 3 pkt 44 tej ustawy, pod pojęciem: "władającego powierzchnią ziemi rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający". Domniemanie, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości zostało wprowadzone przez ustawodawcę w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości (wytwórcy odpadów). Tym samym, domniemanie to może być obalone w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów (por. W. Radecki, Ustawa o odpadach Komentarz, Warszawa 2008, s. 327, oraz wyrok NSA z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II OSK 330/12, LEX nr 1559703). Z dyspozycji art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach wynika, że decyzja w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania jest wydawana z urzędu. Postępowanie w tym przedmiocie może zostać wszczęte wyłącznie z urzędu, natomiast nie może być ono w ogóle wszczęte na wniosek. To przepis prawa materialnego określa z czyjej inicjatywy wszczyna się postępowanie administracyjne w sprawie usunięcia odpadów. Z tych względów właściwy organ prowadzący postępowanie powinien każdorazowo ustalić zakres podmiotowy stron postępowania na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, w świetle dyspozycji art. 28 K.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko, że pojęcie strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. powinno być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, a więc normy prawnej, stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2872/12, LEX nr 1481932). Oznacza to, że właściciel sąsiedniej nieruchomości w danym stanie faktycznym i prawnym może być stroną tego postępowania tylko wówczas jeżeli wykaże swój interes prawny wynikający z odpowiedniej normy prawa materialnego, a nie tylko interes faktyczny (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2009 r. , sygn. II OSK 1365/08, LEX nr 580908). Za stronę postępowania wszczętego z urzędu na podstawie art. 26 ustawy o odpadach nie można uznać podmiotu tylko z tej przyczyny, że jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości i złożył podanie o usunięcie odpadów. Z akt sprawy wynika, że skarżące nie są właścicielami nieruchomości (działek), objętych postępowaniem administracyjnym stanowiącym przedmiot skargi; nie są, więc posiadaczami odpadów, jak też nie władają powierzchnią ziemi objętej postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 26 ustawy o odpadach, a w konsekwencji nie biorą udziału w tym podstępowaniu jako jego strony. Trafnie argumentuje Autor skargi kasacyjnej, że skarżące nie wykazały interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Natomiast interes skarżących w tej sprawie może być oceniany jedynie, jako interes faktyczny. W sprawach, w których postępowanie administracyjne prowadzone jest wyłącznie z urzędu, powzięcie przez organ właściwy dla rozstrzygnięcia, informacji o podstawie do jego wszczęcia wynikającej z pisma zainteresowanego podmiotu, nie zmienia charakteru sprawy jako toczącej się z urzędu, a podmiotowi dokonującemu tego zawiadomienia, obojętnie jakby pismo nie zostało nazwane (podanie, wniosek, skarga), nie przyznaje automatycznie przymiotu strony. Zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi, do sądu administracyjnego, jest każdy, kto ma w tym interes prawny (...), albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki nie dokonał prawidłowej oceny w zakresie wykazania przez skarżące interesu prawnego, legitymującego do wniesienia skargi na bezczynność w sprawie wydania decyzji, w przedmiocie składowania odpadów. Ustalenie kręgu osób, które powinny, jako strony brać udział w postępowaniu w sprawie składowania odpadów, nie podlega ocenie w ramach postępowania objętego skargą na bezczynność organu. Jak podniesiono wyżej postępowanie w sprawie odpadów, stanowiące przedmiot skargi, jest bowiem postępowaniem administracyjnym wszczętym z urzędu, w indywidualnej sprawie rozstrzyganej decyzją administracyjną, podlegającą kontroli instancyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpatrując skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie wydania decyzji w sprawie nielegalnego składowania odpadów, w ogóle nie rozpatrzył i nie odniósł się do okoliczności, że skarżące nie są stronami tego postępowania. Pominął tę okoliczność, pomimo że organ wskazywał na krąg osób będących stronami postępowania prowadzonego na podstawie art. 26 ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie - w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się do interesu prawnego skarżących w niniejszej sprawie. W konsekwencji Sąd pominął okoliczność, że skarżące nie wykazały interesu prawnego w sprawie składowania odpadów, tzn. nie wykazały, że żądają czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, a tym samym nie wykazały legitymacji do złożenia skargi w powyższym zakresie — pominięcie tej okoliczności stanowi o naruszeniu art. 50 P.p.s.a. oraz art. 133 § 1 zd. 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 zd. 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji ocenił bezczynność organu w sposób oderwany od materiału dowodowego, zawartego w jej aktach. Obowiązkiem Sądu jest bowiem dokonanie oceny, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, tj. wynikającego z akt sprawy, i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ działania w sprawie są zgodne z obowiązującym prawem. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji naruszył także art 133 § 1 zd. 1 P.p.s.a., ponieważ zaskarżony wyrok: nie uwzględnia stanu faktycznego występującego w przedmiotowej sprawie, wynikającego z akt sprawy, wskazującego że postępowanie nie obejmuje skarżących, jako stron postępowania w sprawie składowania odpadów, objętego zaskarżonym wyrokiem; nie uwzględnienia faktu, że strony nie wykazały interesu prawnego uprawniającego do wniesienia skargi w przedmiocie decyzji w sprawie składowania odpadów; nie uwzględnia okoliczności, że skarżące nie brały udziału w postępowaniu w sprawie składowania odpadów, jako strony tego postępowania; nie uwzględnia okoliczności, że zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach postępowanie wszczynane jest z urzędu, co ma bezpośredni wpływ na krąg stron tego postępowania. Sąd Wojewódzki, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznał, że organ wszczął postępowanie w sprawie składowania odpadów po 8 miesiącach od dnia złożenia wniosku przez skarżące, opierając na tej podstawie zarzut bezczynności mający miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odniesieniu do przyjętych przez Sąd okoliczności stanowiących podstawę rozstrzygnięcia należy podnieść, że w sytuacji gdy postępowanie w sprawie odpadów wszczynane jest zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami wyłącznie z urzędu, nie miała i nie mogła mieć miejsca bezczynność organu w kwestii wniosku skarżących w powyższym zakresie, niezależnie od tego, że prowadzono czynności wyjaśniające, rozpatrując w pierwszej kolejności sprawę zmiany stosunków wodnych w związku z podwyższeniem terenu, jako sprawę, dotyczącą interesu prawnego skarżących. Podkreślić trzeba, że w zakresie, w jakim postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie oficjalności, to organ przesądza o jego podjęciu (zob. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. I OSK 1346/12, LEX nr 1271525). Bezczynność organu w kwestii wniosku skarżących w powyższym zakresie nie mogła mieć tym bardziej miejsca w sytuacji, w której skarżące, ex lege nie są stronami tego postępowania. Skarga na bezczynność przysługuje bowiem tylko temu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone bezczynnością organu. Dla uwzględnienia takiej skargi konieczne jest nie tylko istnienie unormowania, z którego wynika obowiązek podjęcia rozstrzygnięcia, ale także wykazanie związku przyczynowego między bezczynnością organu, a naruszeniem interesu prawnego, czy uprawnienia skarżącego (por. m.in, postanowienie NSA z dnia 29 stycznia 2013, sygn. II OSK 59/13, LEX nr 1274433). Stąd też w konsekwencji wadliwie przyjęto, że w sprawie doszło rażącej bezczynności Wójta Gminy [...] w przedmiocie wydania decyzji w sprawie nielegalnego składowania odpadów. Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną i mając na uwadze usprawiedliwione jej zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany był do uchylenia zaskarżonego wyroku, a skoro istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, to w trybie art. 188 P.p.s.a. stwierdził, że istnieje możliwość merytorycznego załatwienia sprawy, aby prawomocnie zakończyć postępowanie sądowoadministracyjne. Z tych względów na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, w wyniku czego uznał, na podstawie art. 151 P.p.s.a., o oddaleniu skargi wniesionej do Sądu pierwszej instancji. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć skarżące, które wniosły skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.